我国城镇和工矿用地总面积已达10万平方公里，其中4.3万平方公里的工矿用地，近70%集中在中西部和东北地区——《瞭望》新闻周刊记者近日从有关部门获悉，据第二次全国土地调查初步成果，近年来，各地工矿用地增长较快，目前已占全国城镇建成区面积超过四成。

    按照国土资源部先前制定的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》的要求，至2010年，独立工矿用地仅能增至约3.3万平方公里。这一数据比1996年的2.77平方公里计划增加0.53万平方公里左右。但实际上，到2005年底，全国独立工矿用地即已增加了0.89万平方公里，超出规划指标67.24%。

    “长期以来，工矿用地一直是我国的用地大户。尤其是近些年来，随着我国工业化进程的加快，工矿用地增长较快。”对于此种现象，国土资源部的一位专家表示出了担心，“然而，由于长期存在的工矿用地集约水平不高等问题没有得到根本改善，使得我国本已十分紧张的土地供应短缺状况进一步恶化。”

    大量工矿用地遭闲置

    据统计，“十五”期间我国新增建设用地3285万亩，其中新增独立工矿用地1315万亩，占40%。实际上，从国土资源部2005年制定的《2006-2020年全国土地利用总体规划纲要》所透露的信息来看，1997～2005年，我国新增建设用地中独立工矿用地比例基本稳定在40%以上，部分地区高达60%，高于房地产开发用地及其他各种类型用地。

    “显然，包括各类园区在内的工矿用地是新增建设用地的主要部分。”按照中国城市经济学会副会长、社科院城市发展与环境研究中心杨重光研究员的理解，如果目前工矿用地在建设用地总量中的比例能维持在40%左右的话，还算一个正常的水平，如果超过这一水平，就确实有些高了。同时他也表示，虽然现在没有明确的统计数据，但他在实际调研中发现，工矿用地确实存在着浪费和闲置的问题。

    对于近70%分布在中西部和东北地区，有专家向本刊记者分析，一方面，相对于东部沿海地区，上述地区“地广人稀”，可以开辟出更多的土地用作工矿用地；另一方面，上述地区经济发展落后于东部沿海地区，通过招商引资来加快发展的期望更加迫切；此外，上述地区土地价格比较便宜，也使得不少项目愿意在此投资设厂。

    然而，这种看似“两全其美”的前景，却为工矿建设用地粗放浪费和闲置埋下了祸根。
 例如，2009年南昌市国土部门共收回了18宗闲置的土地，共计1000.41亩，其中仅有一宗住宅用地，其他基本上都是工业用地，这些工业用地又大都集中在南昌的各个工业开发区。如一家日本独资企业2002年在南昌高新区购买了60.59亩土地用于项目建设，但该公司建成并投产多年后，仍有24.3亩长期空置土地未能利用。

    上述现象并非个案。根据全国土地利用变更调查，截至2005年，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷，相当于全国一年的新增建设用地计划指标。此外，工业用地利用强度普遍偏低，部分地区单位土地投资强度每亩只有几十万元，全国工业项目用地容积率只有0.3～0.6，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。

    针对这一情况，《2006－2020年全国土地利用总体规划纲要》提出，为了适应城镇化水平的提高，国家规定城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例将由2005年的30%调整到2020年的40%左右，但同时也强调，“要从严控制城镇工矿用地中工业用地的比例。”

    此外，为了使闲置和低效建设用地得到充分利用，国家规定，规划期间，单位建设用地二三产业产值年均要提高6%以上，其中，“十一五”期间年均提高10%以上。

    工矿用地中的低效与扭曲

    “这既是地方政府盲目招商引资的结果，也和投资者非理性，甚至是恶意投资有很大关系。”对于当前工矿用地中的闲置和浪费现象，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云对本刊记者道出了自己观点。

    虽然政绩考核标准也在不断改进，但经济指标仍是不可动摇的核心。“发展是硬道理”已经被有些人简单地理解成了GDP是硬道理。

    靠什么发展？人们首先想到的当然是投资办实业。钱从何来？除了自筹资金和向上争取项目，招商引资便是最大的招数。

    但是，大家都想招商引资。于是，各地竞争高招迭出。不过，有一个招数是共同的：以低廉的地价，甚至以零地价来吸引外地、外国投资。这或许是许多地方招商引资最大的，甚至是唯一的优势。惯常的运作是：根据投资者投资规模、年产值、带动效应的不同，量身定制土地优惠政策，投资规模、年产值、带动效应越大的投资者，可获得越多的土地优惠。而作为这一政策载体的各种工业园或开发区，便如同雨后春笋般地冒出来。

    而在邹晓云看来，尽管许多城市热衷于搞工业园或是开发区，而国家承认的却并不是很多，很多都属于“地方行为”。又由于缺乏科学的规划和预测，往往走的是先开发，后规划，或是规划与开发几乎同步进行，建好以后再去招商。“结果商没招来，大量土地就这样被闲置起来。这是企业用地低效最重要的原因。”

    “当然，这也不能完全怪罪于地方政府。”杨重光的观点稍有所不同。在他看来，要招商引资必须要有现成的土地。“要做到投资来了，马上就能开始建设，不可能等投资来了再去找地，所以地方政府在招商之前必须要储备一定的土地。”

    而另一方面，一些“精明的”投资商也看准了这一点，仿佛就是手里拿着拍卖品的拍卖师，游走于各地政府之间；各地政府就像举拍的竞争者，竞相压低土地价格，结果往往是价低者得——大片大片的土地就这样被“蚕食”。

    物以稀为贵。这些通过低价获取的土地，在许多投资商看来也就不再“稀有”了。于是，大量的工矿用地并没有实现其真正的价值，其中许多都被变相转换成商业用地，对于这一现象，邹晓云指出，地方政府在发展经济上存在着强烈的冲动和愿望，这本身并没有错。但是，部分地方政府在引进大企业，尤其是特大型企业时，往往无偿或是以极其低廉的价格为企业配置土地，有的甚至连厂房都建好了。与此同时，一些企业瞄准地方政府的招商引资愿望，基于土地资源的稀缺性，漫天要价。原本并不需要那么多的土地，但是却“狮子大开口”，在制定用地规划时，一期工程还没有建设就安排二期，甚至已经远到三期、四期和五期的占地。而这些土地中，有一部分被转用来解决企业员工或是中高管理层的住房问题。 
 “当然，也有一些原因往往是不可预料的。”杨重光谈到，例如，部分企业由于市场变化大，本身并不稳定。可能在拿地建厂的工程中，市场上就出现了新的情况，厂都还没有扩建好企业经营形势就发生了变化。

    再者，一些已经倒闭或是破产的企业，以及部分资源枯竭的厂区，受制于区位等因素，土地资源难以盘活。“在一些位置偏远的地区，企业倒闭后，很难有人接手。即使抵押给银行，银行也卖不出去”。邹晓云表示，这种情况在中小城市比较多。由于涉及到债务等问题，通常比较难处理。

    多种手段合力规范

    目前，针对企业用地的指标、产值等都有明确要求，其在投资之前就需要有相应的规划。邹晓云认为，规划不可能都准确，企业在发展的过程中也会遇到许多新的情况。

    “比如说，企业原本可能需要一栋5层的厂房，并且已经盖好，但是在实际运营中却用不完。”他接着谈到，“所以，相应的限制措施并不是十分管用。在实际的监管中，既存在着监管不到位的情况，也存在着客观上的监管难题。”

    不过，邹晓云把这些归结为没有一个良好的市场制约机制。他认为，如果有一个市场制约机制，企业在配置土地资源时就会根据自身的实际情况，需要多少、能承受多少、买多少等都有清晰的指标，其在购买土地时就会精打细算。

    “此外，以现在的住房为例，自己居住，通常一套住房就够了，但是有足够资金的人完全可以买5套，反正不交税”。邹晓云认为，这就是投资投机性住房提供了空间。其指出，空着的4套也应该交钱，这样，购买的时候就会考虑成本，即使有空余，也会想办法租出去，这也是节约利用的一种方式。对此，邹晓云表示，这并不是审批能做到的事情。审批中，并不能对企业未来的经营状况作出准确预测，企业因市场因素使得土地闲置，这并不是恶意闲置，而是管理上的问题，需要的是经济手段来解决。

    采访中，也有专家谈到了另外一种情况，那就是企业先大量购买土地，然后再通过公关等手段，把以工业用地名义申请来的土地转换为经营性、商业性用地。对此，邹晓云表示，“不能随便修改土地规划。修改土地规划正是许多开发商惯用的伎俩。假如确实有必要修改规划，也一定要有严格的程序，要用法律的手段制止不正当行为。”“通过市场手段、政府经济调节手段和法律手段综合利用，才能更好地规范用地，真正做到土地节约集约利用，严格保护耕地。”邹晓云说。

    此外，为有效解决工矿用地供需矛盾，加大闲置土地清理力度，盘活存量，进一步提高土地利用率，有研究人士建议：

    严格准入，确保新增用地项目质量。建立以投资强度、产出水平、产业重点、高科技含量等指标为考核基础的准入体系。这样有助于确保新增用地的项目质量，重点吸引符合产业发展导向、能够促进经济结构调整的重大战略性项目和具有自主创新能力的高科技项目，从而推进建设项目用地高产出、科技高含量和产业高层次。

    依法征收土地闲置费税。向闲置企业征收土地闲置费和征缴增值地价，对土地增值部分征缴增值地价。通过征收闲置费和增值地价，使企业为土地闲置付出代价。

    针对过去园区供地，土地利用评价标准不一，根据国土资源部颁发《工业项目建设用地控制指标》有关规定，在入园合同中对入园企业供地的投资强度、密度、建筑容积率作出统一规定。同时考虑采取缴纳合同保证金措施，确保提高园区土地利用率。凡入园企业在动工前都必须向相关政府部门缴纳一定数量的合同保证金，以约束企业加大投入，防止闲置土地和圈地现象发生。缴纳的合同保证金，再视企业投资建设工程进度陆续返还。