3月28日，苏州正式发布了《苏州市优化营商环境创新行动2020》。在这份文件中专门提到了强化产业用地空间保障的内容，其中包括试行“产业定制地”供应模式，将“标准地”和不同产业类型项目定制化需求有机结合探索土地复合利用供地政策，以及“根据项目产业类型、用地特点、生命周期以及投入产出要求，实行差异化的供地价格、出让年限和供地方式”——即所谓的“弹性供地模式”。

其实就在这份文件发布的3天之前，3月25日，苏州工业园区在全国首创的产业用地分段弹性年期（10+N）挂牌出让模式就正式落地了。经过网上竞买，一家名叫苏州敏芯微电子的科技公司买下了一宗工业（研发）用地，面积为1.25万平米，成交价为517万元，单价为27.55万元/亩，出让年限只有10年。

需要说明的是，弹性年期供给产业用地当然不是苏州工业园区的独创，10年期的工业用地出让也并不稀奇，在浙江一些城市近年有不少10年期的短期出让用地。但是苏州工业园区这块用地的特殊之处在于“10+N”，意思是分成几段，先挂牌出让10年期的土地使用权（前段），10年期出让期满前，受让人需按《产业发展协议》履约考核，考核内容包括投资强度、达产时间、亩均税收等要求。经政府监管方考核通过的，受让人可以受让N年期（后段）土地使用权，前后段总出让年期不超过30年，这种细致的形式还比较有新意，符合产业发达城市进入“精致化建设、精细化管理”阶段的要求。

相比于拿50年期或者30年期的工业用地，企业只需要先付10年的地价就可以拿地建房，有了自己的生产研发空间，初始成本显然是降低了。但是，10年之后地价是否会大幅上升，对企业不利呢？土地出让条款中对此有约定，地价按补充合同出让年期评估确定，评估日以园区管委会首次批准本宗地10年期出让方案的时点为准，也就是约定不会过分涨价，免除企业的后顾之忧。

不过这是有条件的，如果企业没有通过《产业发展协议》履约考核，土地出让期限届满后，国有建设用地使用权由出让人无偿收回，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的残余价值，给予土地使用者相应补偿。

显然，这种复杂而精细的供地模式，无论对政府管理能力还是企业经营能力都是一场长期的考验，简直就是一段双人并肩博弈的马拉松。

苏州工业园区非常重视这个“10+N”分段弹性供地模式的创新，专门把它列入了“自由贸易试验区”改革创新任务“61+N”清单中，同时，在苏州工业园区“社会主义现代化建设”试点实施方案中，也把其列为省级“赋能清单”中的重要内容。

其实，这就是真正意义上的土地供给侧改革：以往企业不管规模大小、性质如何，一律批租50年产权的工业用地，前期增加了企业的拿地成本，后期则增加了土地精细化管理和动态回收的成本；现在这种弹性化、定制化、差异化、集约化地出让，不仅让企业有更多更灵活的选择空间，还同时降低了政府和企业的成本，在如今工业用地日益稀缺的情况下，大大提升了土地资源配置的效率，用最低的交易成本完成区域的“新陈代谢”。

产业用地新常态到来

这种土地供给侧改革更有客观形势的紧迫诉求使然。根据2020年1月8日自然资源部发布的2019年国家级开发区（共531个）土地集约用地评价结果，虽然土地建成率超过90%的开发区超过7成（74.39%），但综合容积率达到1.0的开发区仅有3成（34.83%），建筑密度达到30%的开发区仅有6成（61.77%）。

同时令人更为警惕的是，开发区用地效益整体呈现下降趋势，工业用地地均税收、工业用地地均收入、综合地均税收、人口密度与2018年度分别减少了4.41%、2.17%、0.79%和1.11%；开发区闲置土地面积也有所增加，存在闲置土地的开发区共计41个，占参评开发区的7.72%；闲置土地面积433.08公顷，土地闲置率0.11%，比2018年度增加了0.03个百分点。

自然资源部随后指出了下一步的工作重点，就是探索实施差别化用地管理政策，强化土地节约集约利用，坚持合理、节约、集约、高效开发利用土地，以此驱动开发区产业转型升级。

这种土地集约高效利用的一种主流模式正是工业用地的弹性供给，东南沿海甚至中西部内陆很多城市，尤其是开发区、高新区80%以上的新增制造类工业用地都是采取这种弹性供地模式，很多省市也都在近年出台了有关工业用地弹性出让的专项管理政策，其中比较有代表性的包括北京在2020年1月份出台的《亦庄新城工业用地先租后让实施方案（试行）》、广州2017年的《广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法》、深圳2016年的《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法（试行）》上海2014年的《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》等。

一线城市、省会城市和二三线重点城市基本都已经普及了这种工业用地弹性供给模式，也成为目前中国“产业用地新常态”的一个重要注脚。

这种产业用地的新常态包括：弹性化供给、全生命周期、带条件挂牌、带方案出让，标准地出让、多用途复合、地价与绩效挂钩、鼓励提容增效、强化低效退出、差异化动态平台管理等等，体现了更加务实、精准、细致、创新的土地政策导向，形成一套良性正向博弈的全新游戏规则，也是为中国实体经济崛起高效服务这座新大厦的一块重要基石。

这种新常态的核心思想，就是让工业用地回归本质，重新定位于“实体经济的核心载体与要素资源”，而不是一种可以炒作升值的投机资产。过去，我们太强调“以地招商”，把工业用地的资产价值片面强化，以至于地价不停上涨，反过来造成实业家不务实业，只盯地产，乃至于出现某些濒临退市的实业上市公司，卖了一块工业用地就成功保壳，或者手中工业用地遇到城市更新规划成商住用地而咸鱼翻身的咄咄怪事。

而现在的产业用地新常态，就是让把人们对工业用地歪曲的价值理解回归到其本质，即工业用地首要任务还是要支持产业发展和升级，即使增值，这个增值收益也应归公。只有这样，实业家也能回归“老本行”，本本分分做好实业，中国的实体经济才有希望。

政策原则：以企业为本、以产业为纲

最早的弹性出让探索依然还是出现在深圳，这并不奇怪，毕竟改革开放窗口是最早一批发展现代制造业的热土，也最先受到工业用地不足的困扰，所以无论是城市更新还是弹性出让都是首当其冲的。2008年的时候深圳就率先提出要实行更具弹性的产业用地供应机制，并首先把物流仓储用地年期定为30年。

此外，民营经济发达、土地资源也相对稀缺的浙江很多城市也都很早就探索一些灵活多样的土地弹性供给模式。

当然，当时提出这个“土地弹性出让”的初衷，也不光是基于土地集约利用的想法，也在于政府考虑到供不应求之下的工业用地价格飙升，希望这种年限的缩短能够帮助企业降低初始期的投资成本，比如一家制造业厂商，原本要花1个亿买50年的工业用地，现在只需要花2000多万先买个10年期的，多出来六七千万的资金可以用来购置设备、招揽人才和提高研发投入，将会加快企业发展速度和提升质量，也确实是一种营商环境和服务意识提升的表现，这正是这种模式的根本所在——“以企业为本、以产业为纲”。

国家层面有迹可循的，最早在2009年《国土资源部、监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》提出，要对工业用地进行详细分类，主张对不同类别的工业用地选取灵活的差别化土地出让政策，为探索工业用地弹性年期出让制度埋下伏笔；

到2013年，国土部在全国节约集约利用土地大会上提出了“灵活运用出让、租赁、出资、担保等多种形式的国有建设用地有偿使用形式”“针对工业用地的特点，研究出台租让结合、先租后让的土地供应制度”的工业用地供应思路；

随后的2014年，国土部又相继颁布《节约集约利用土地规定》《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，明确规定“市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地”“实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁”。

有了中央的指导意见，从这时开始，才是各地陆续出台工业用地弹性出让新政的高峰期，详见下图，我们所统计的还仅仅是一小部分。

三种主要弹性供给方式

2019年5月，国务院正式印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》(11号文），其中也明确提出，鼓励地方人民政府通过创新产业用地分类、鼓励土地混合使用、提高产业用地土地利用效率、实行用地弹性出让、长期租赁、先租后让、租让结合供地等，满足国家级经开区的产业项目用地需求。这也是从中央高度最新一次为产业用地弹性供给定调。

从国务院这个表态以及汇总和梳理各地政策后也可以看出，工业用地弹性出让其实是一整个体系，这个体系主要包含四种方式：长期租赁、先租后让、弹性年期出让和租让结合。

不同地区关于年限的配比也有不同的演变模式，比如合肥就“6+14”模式、“6+24”模式、“6+34”模式和“6+44”模式等分阶段、多种年限的弹性年期，而烟台也有“前25＋后25”模式，“前5＋中20＋后25”模式等等。

弹性年期的价格都会在50年的基础上有一定的修正系数，各地略有差异，比如以湖南为例，10年的价格相当于50年的26%，20年相当于47%，30年相当于66%等。

但不管怎么样，都是比原本的出让底价便宜，这样切实有效地降低了企业的用地成本，可以让这些新产业、新业态项目在发展初期能够集中有限的资金投到研发等生产性支出上。

合乎企业生命周期理论的实践

工业用地弹性出让的一个理论基础在于企业生命周期的研究，很多政府机构和研究学者都做过相关研究，企业虽然都想做基业长青的百年老店，但现实是残酷的：研究成果表明，企业成立后3-7年为退出市场高发期，即企业生存时间的瓶颈期，有一半以上的民营企业寿命在5年以内，即便是规上企业生命周期也只是增加了1倍，在10年左右，所以能够活过20年的企业真的是凤毛麟角。特别是在如今全球经济低迷下行期，中国企业的寿命和抗打击能力恐怕就更低了。

虽然刚推行弹性供给模式的时候，市场层面几乎都是一边倒的负面质疑，认为这是一种急功近利、简单粗暴、唯税收论的态度，对企业是充满不信任感的“有罪推定”和“恶毒诅咒”，反而成为了加速企业灭亡的催化器。

所以在实际操作层面，各地新政基本遇冷，就连北京和上海这种增量稀薄的一线城市也都处于胶着状态。曲高而和寡，让各地政府十分尴尬，而且还担心强推的话好企业就会用脚投票，跑到那些愿意提供50年期工业用地的城市去，这年头谁求谁真的要搞清楚。

其实，从政府和企业的角度来说，大家都希望能活得更久一些，但从实际数据出发，居安思危、未雨绸缪、先小人后君子才是更务实和更负责任的做法。否则的话，拿着50年产权的工业用地，却只活了10年，这是一种严重的资源错配。

那这时，这些死而不僵的企业就只剩下两条路可以走，一个是转型成为一本万利的包租公或者钉子户，另一个是转让给良莠不分的下家，这些都会造成土地市场的混乱，滋生各类寻租牟利的乱象，并严重削弱政府动态管理和调节土地市场、发展新兴产业的能力。

因此，土地弹性供给的多重好处就显而易见了：

争议中前行

其实，在工业用地弹性出让刚开始提出的时候，市场人士也提出了很多自己的担忧，认为相比50年期产权一步到位的工业用地，弹性年期或者租赁的工业用地会有很多潜在的弊端，比如年限短土地出让金就少，影响政府短期的财政收入；比如年限短影响企业的资产抵押和融资规模；再比如企业前期的投入成本比较高，一旦无法续期被收回，损失会很惨重。

这些担忧可以说有一定道理，但是凡事总有利弊，而实行一项新政肯定要衡量利弊，如果利大于弊，那就只能施行。而且随着时间的推移，此一时彼一时也：

比如工业用地本来就是亏本在卖，地方政府压根儿没有指望这个增加财政收入，尤其是现在的政绩考核体系已经变化，本来就不再过分依赖土地财政，相比于一次性的土地出让金，政府更关心能不能招来好企业带来长远的利益，弹性年期符合政府的新阶段诉求。

不过对于负责前期土地开发的政府平台公司来说确实会造成一些问题，它们前期投入大量资金用于动拆迁，如今采取租赁和弹性年限供地，前期成本投入的回收期无疑被进一步拉长。作为平台公司，即便不求创造利润，但至少应保证生存，至少财务上应有别的收入来源来保证现金流和融资能力。所以，这对园区开发公司是一个前所未有的挑战。

火花S-Park分析，可能未来的出路有：一是改革现有土地一级开发机制和模式，减少前期开发投入；二是金融创新进一步结合，通过基金、证券化等金融工具套现前期投资，在这方面我们看到北京、上海、海南已经开始有所探索，比如海南农垦集团在2019年12月就发行了中国首个国有土地承包金资产支持证券，以及最近北京经开区“工改工”新政提出“引入金融机构，通过提供提容改造、园区建设、收储回购等相关的中长期金融产品，以及房产收益权资产证券化等方式，为城市更新产业升级工作提供资金支持”等。

在实体企业融资方面，年限缩短势必响应抵押估值，但是慢慢这套规则和体系会发生变化，这种科创型新兴产业，将越来越不需要依赖资产抵押，真是好企业的话政府都会利用自己的信用来帮你融资，中央也会倒逼这些金融机构搞出越来越多不依赖于物业抵押的创新融资手段，这在实践中会逐渐改变既有的逻辑；

至于前期投入成本的沉没，只能说这是正常的经营风险，像对赌条款一样，愿赌服输，既然拿地的时候有明文约定，自己没有这个本事发展不好，那就不能怪政府心狠手辣。更何况政府在企业全生命周期中都会选择大力的扶持和服务，尽量延续企业的活力和生命力，真出现无可救药的情况，也是无法勉强的事情，这不能成为长期占用土地造成稀缺资源低效闲置浪费的借口。

总而言之，关于工业用地弹性出让以及捆绑各种税收承诺条件这种“双合同供地”，这肯定是一把双刃剑，一方面的确防范了一些挂羊头卖狗肉的行径，但另一方面由于这种一刀切的杀伤力难保有些过头，也许会误伤一部分正常的产业落地。很遗憾，在中国做事，包括做产业地产，你永远不可能绕过政府和政策的手，你迎合，或抵触，它就在那里，不休不止。学会和它共舞，拿到自己想要的，痛并快乐着，这可真是一门顶级的艺术。

另外，行业人士担心这种弹性出让对产业地产模式造成灭顶之灾，但火花S-Park从目前的现状来看并非如此，弹性供地和产业地产二者并不相冲突。

我们就以上海执行的实践为例，弹性年限、长期租赁这些只是针对具备单独供地条件的制造业类项目，主要以自用为主而不是市场化的开发行为，所以年限缩短只会降低它的成本，是求之不得的好事。

至于产业园区类用地，就没有必要搞什么弹性年限了，因为一般而言在现在政策越来越严谨、制度漏洞越来越少以及企业自身经营模式的因素下，基本不存在产业地产开发商囤地炒地的激励。所以这类商品类园区依然还都是50年的产权，保证建设成标准厂房或研发总部的这种通用类物业，针对没有单独供地条件的中小企业，它们的生命周期更短，风险更高，但是死了一个还有一个顶上来，循环往复保证园区作为一个整体依然能够长期稳定持续下去，并且生生不息的贡献税收。

所以我们认为，工业用地的弹性供给只是让政府的工具箱更加丰富了，多了更多可供选择的调节工具，让政府的管理能够更加精细化、差异化、精准化，倒逼政府管理水平和服务意识的提升，更加务实落地、因产而异、量体裁衣，以适应灵活多变的市场形势，这是一种主动式的阶段性决策过程。

所以未来实体经济的主战场开发区、高新区，会形成这种层次丰富、形态多元的工业用地供给模式：

有实力的企业单独供地，采取弹性模式供给M1或M0，实行全生命周期管理和严格的供后监管，这些真心发展产业的企业主也就不用操着土地升值的心，回归本源好好搞制造业；

中小企业集群进市场化的园中园、小微园，主要以标准化、通用类的多层生产、研发厂房为主，实现工业“上天入地”，可灵活分割租赁，这里有一定的市场主体盈利空间，但同样面临政府对自持比例的要求和全周期的效益考核监控；

至于再小微点儿的初创企业，就只能进政府或者平台公司纯公益性的孵化载体和众创空间了。

如此才能成为热带雨林般的生态圈体系，促进开发区成为新一轮改革开放和经济转型的新高地。