几乎所有国有园区平台都会面临同样的拷问：

早期大片区开发的政治任务完成后，企业的市场价值在哪里？在针对政府平台公司的相关政策逐年收紧的背景下，一旦失去政府近乎垄断式的资源支持，国有园区平台的生存路径在哪里？换言之，如何求生于介乎政府和市场化企业之间的尴尬定位？

生存，还是毁灭，这是一个问题。曾经有一位园区平台公司总经理在园区中国此前举办的2017中国政府园区平台闭门峰会中直言不讳地做出惊悚预言，“3年之后，在场80%的平台企业都将死掉！”

怎么办？很多园区平台公司都在尝试改变，甚至是革命，其中既有张江高科、东湖高新、上海临港这样的明星级选手，也有一些名不见经传的“地头蛇”，他们的思索、举措、挫折、成就，千丝万缕，交织错杂，构成了中国产业地产行业一道独特的风景线。

在市场化氛围最浓厚的广东东莞，我们发现了一家“非典型”国有全资园区平台公司——东莞实业投资控股集团（下称“东实”）。在并没有太多政府垄断性资源支持的情况下，东实主动拥抱市场，在多层次区域开发、产融结合、金融创新和产业园区等领域不断做出尝试与创新。

近日园区中国赶赴东莞，与东莞实业董事长刘波进行了一番深入交流，力图理清这家转型中的国有园区平台的商业逻辑。

按照常规路径，目前政府平台公司的业务主要划分为三块，一是以大规模土地整理和基建为代表的一级开发；二是以商业、办公、服务配套、居住等地产开发项目和城市建设为代表的二级开发；三是以PPP模式进行综合性的区域开发——即作为社会资本方与其他政府方代表进行合作。

但对很多缺乏历史积淀、近几年才开始大规模开展业务的平台公司来说，上述三项业务都面临着诸多限制因素。

在一级开发方面，从2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）开始，地方政府的融资行为受到规范。到2017年4月六部委联合发文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文）以及6月财政部下发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文），更是直接明确禁止将基建、储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目，项目实施方以政府购买服务向银行等金融机构申请贷款的方式也受到限制。

这一系列规定下来的结果，是传统的土地一级开发老路已经很难走通。

“如何确定一级开发主体这条路现在存在问题了，政府要求你必须在政府财政预算内，把土地一级开发资金纳入预算才能请社会主体做一级开发，也就是说社会主体垫资进行一级开发已经不被允许。”刘波对园区中国表示。

2012年东实诞生之时，正是中央开始对城投公司业务收紧阶段，对于一开始就承担传统城投业务的东实来说，虽然没有历史负担，但艰苦的创新和突围也迫在眉睫。

二级开发领域，东实最初诞生的目的是为东莞的轨道交通建设进行融资，其二级开发要么就是与一级开发联动，在轨道交通站点周围拿地，要么就是去公开市场拿地。但是，如今一级开发受限，一二级联动面临诸多困难，公开市场拿地开发，又非东实这样的城投企业所强。

在PPP方面，相关政策规定，本级国企不能参与本级PPP，身为市属国企的东实，参与东莞区域PPP项目受到诸多限制。

据刘波介绍，一级开发层面，东实正在进行一些路径设计，以符合相关政策；二级开发层面，则采取与合作伙伴联合拿地方式，规避房地产开发团队与经验的短板。除上述两个传统开发模式外，东实的一个新尝试是用“1.5级方式”进行项目开发。

所谓“1.5级开发”，是介于一级开发和二级开发之间的一个概念，政府将需要培育市场、暂不出让的储备土地租赁给开发商进行过渡性开发利用，产权依然属于政府，在租赁时限内，由开发商实施投资、建设、运营；租赁时限过后，包括土地使用权、建筑实体等将全部交还政府部门，其实就是一种典型的BOT模式。

1.5级开发相当于把以前的“排队式”开发升级为“齿轮式”开发，是一种土地“预热”模式，有助于缩短区域熟化的周期、提前展示区域形象。此前1.5级开发一个成功案例就是万科在前海开发的前海企业公馆，目前1.5级开发在长沙高铁新城等地也在广泛运用。

“目前我们在南城CBD做了一个1.5级开发的方案，正在报市政府审批。”刘波表示，被称为“引领东莞未来经济发展30年”的滨海湾新区10万平方米启动区，也准备采取1.5级模式进行开发，东实将作为战略合作伙伴介入，与滨海湾控股共同打造。

从一级开发到1.5级开发，再到二级开发，东实目前已初步形成了区域开发到项目开发的全路径操作机制。

在老本行交通站点沿线开发方面，刘波表示，东莞目前有90个站点，TOD面积14万亩。如果按照传统模式开发就是商业和住宅，把土地整理好后出让。按照房地产行业现状，想象空间很有限。而如果以产业导入为核心进行TOD开发，每一个站点都以产业导入为核心，再围绕产业配置商业、高端服务业和住宅，就有希望做到产城融合，实现区域产业升级。

诞生于5年前的东实，主要任务是负责轨道交通等重大城市基础设施的资金筹集、工程建设、运营管理，以及片区土地统筹开发、部分市属国有资产经营管理。在我们熟悉的城投模式中，国有平台一般都会得到某种“红头授权”，对一个区域的土地、物业等核心资源具有独家控制力。

但在市场化理念深入人心的东莞，东实并没有得到这种“优待”。东实既是城投，又不是“纯粹”的传统意义上的城投。没有垄断性政策支持，东实要活下去，还要进一步发展壮大，只能被迫跳入市场化的海洋中创新图存。

园区中国曾在之前的文章中总结过，政府园区平台公司承担的片区开发模式面临愈来愈严峻的挑战。大规模土地整理和基建投入期后，沉淀下的巨额资产往往面临着如何盘活的问题，否则可能会变成一堆没有价值的累赘；且在企业面向市场方面，国有平台还要面对体制、机制的诸多限制，双重压力下，这些企业迫切需要寻求一种破题之策。

从这个角度来说，东实只是比同行们更早面对市场竞争，反而有利于其磨练出一套“非典型”城投的转型之术，也算是一种“祸兮福所倚”了。

刘波将东实的转型路径总结为“由城投变产投”。即由相对平面化的区域空间型开发平台，向立体式的产融结合运作平台转型。承担这项具体任务的，主要是其金融板块旗下的东莞科技金融集团（下称“科金集团”）与东实融资担保公司。

2017年7月11日，东实与道滘镇人民政府共同签订了《签订战略合作协议》，道滘镇人民政府与东实集团、科金集团共同发起设立了“东莞道滘新兴产业发展基金”。基金规模3亿元，将分别用于股权投资和产业载体开发。

7月24日，科金集团又与道滘镇政府、道滘商会及道滘各村共同举行道滘城市更新投资基金签约仪式。该基金是道滘新兴产业发展基金在城市更新领域的专项子基金。基金规模10亿元，首期募集1亿元，主要用于“三旧”改造、园区开发、产业载体开发建设等城市更新领域投资。基金将用于盘活批而未供、供而未用、用而低效等三类闲置土地和物业资源，为重大项目落地、城市品质提升、群众生活改善提供支撑。

“与道滘镇合作的两个基金，都是在东实践行产融结合战略上做出的具体尝试。助推城市发展过程中，用做金融的方式做产业，在做产业过程中把金融规模做大。”刘波表示。

在2017年初东莞提出的“倍增计划”中，当地政府从土地、财政、税收等领域推出多项扶持政策，打造本土产业龙头，“倍增计划”被认为是一项非常接地气的壮大实体经济的大手笔政策。东实作为市属国企平台，积极参与倍增计划，扶持本土强势产业，既是政治任务，也有经济层面的考量。

“但是，我们对倍增计划涉及的200多家龙头企业进行了详细调研和分析，发现里面真正单纯缺资金的并不多。这些企业最大的痛点在于，政府的产业扶持政策很多时候是刚性的，无法满足企业的多样化柔性需求。如果有一家国企站出来，把这些刚性支持，变为柔性的多样化支持，就有希望突破这‘临门一脚’。”刘波表示。

对于这些并不太差钱的龙头企业们来说，科金集团和普通基金公司最大的差别在于，除了提供资金支持外，还能根据企业需求，反过来去和政府申请相应的政策支持，这恰是东实作为政府平台公司的先天对接优势所在。

用刘波的话来说，就是基金公司的工作他们能做，基金公司做不了的工作他们也要能做，真正做到“投扶结合”。“得到科金集团投资后，企业的生存能力、成长能力更高，政府达到产业扶持目的，我们得到投资回报。政府以往撒胡椒面式的专项基金，可以变成可持续滚动、有退出机制的产业基金。”刘波表示。

“东莞市政府对进驻大学创新城的研发机构每年有一定数量的专项扶持资金，但是每次开会那些研发机构都提出，这些财政专项资金企业在使用时受到诸多限制，不够灵活。我们就提出来，能不能把钱放到东实盘子里，我们专门成立科技项目研发基金，变政府直投为市场化基金投资。每年研发机构报项目，基金从中筛选进行股权投资，并建立退出机制，形成滚动投资。这样研发机构资金使用灵活，还有市场化进入退出机制，提高资金使用效率。这个模式我们和市委市政府也在积极沟通。”刘波表示。

此外，东实还在当前时髦的投资买商领域做出尝试。针对外地一家掌握玻璃钢纤维生产改进技术的新材料企业，科金集团计划在进行股权投资时就附加了东莞本地设厂的条件，并与产业发展基金联合操作，既解决了投资资金问题，也达到了区域招商目的。

在我们看来，产业与金融，就像产业地产的“任督二脉”，打通了这两点，才能使体内气血运行通畅，功力大增。东实作为国企平台，能在产融结合领域做出创新尝试，殊为不易。

东实当前主要业务分为城市综合运营、科技金融、环保产业和公共服务四大板块：

城市运营板块重点围绕轨道站点周边土地推进土地一级开发、房地产开发、产业园开发建设，现有项目包括大朗西站综合开发、虎门高铁站土地综合开发、南城国际商务区、水乡新城综合开发、松山湖大学创新城建设、鰜鱼洲文化创意产业园等。

科技金融板块以东莞科技金融集团、东实融资担保公司、科技信息平台公司等为载体，以创新型科技企业为服务对象，基本构建了涵盖股权投资、产业孵化、融资担保、信息服务等在内的新型科技金融服务体系。

环保产业板块以麻涌垃圾处理厂为基础，立足生活垃圾焚烧处理，向餐厨废弃物处理、飞灰填埋、固体危废处理、环保检测、重金属土壤修复等其他环保领域延伸，打造循环经济全产业链，并规划建设循环经济产业园，合资组建环保投资平台公司，积极参与东莞镇街工业园土壤修复项目。

公共服务板块方面。以东莞迎宾馆、篮球中心、虎门港澳客运公司、鸿运出租车、东鸿物业公司、骏安押运公司为载体，主要解决民生需求。

四个板块并不是孤立发展，而是构建在一个完整的生态体系中。

以金融板块为例，与道滘镇合作的城市更新基金，与东实现有的房地产板块形成联动，而产业发展基金则与股权投资密切相关。在对倍增计划企业的扶持中，除了科金集团的股权投资与孵化投资外，东实担保也运用各种融资担保手段，对倍增企业设定专门的金融产品——“倍增贷”，专为企业提供融资担保、发债担保等金融服务。

“现在东莞有170多个垃圾填埋场，我们在环保板块已经有很强的基础和技术人才储备，如果能把垃圾填埋场减量化和土壤生态修复业务结合考虑，垃圾运走了，我们做生态修复，修复好了地好的再做土地活化利用，再加上一级土地开发能力和城市更新基金，就形成了一个完整的‘产—融—城’生态链条。”刘波表示。

园区中国认为，这样的板块联动模式，将是未来东实这类国有控股平台最重要的杀手锏。板块联动模式能将平台多年积攒下来的存量资源进行重新排列组合，运用金融资本手段，激活产业、物业、团队等领域的活力，再通过一系列封装和联动，各板块将不再是简单相加的概念，而是“N次方”的概念，效率将呈几何级上升。

据园区中国了解，东莞目前正在大力推进“一园区、一平台”战略，松山湖、水乡、滨海湾等东莞热门新区都成立了专门的独家区域控股平台。作为市属控股平台的东实，则陆续从这几个区域控股平台退出了股权。这种趋势，既是挑战，也是机遇。

“我们现在是换个思路，不做股东，作为社会资本进入，与控股公司组成联合体共同进行片区开发。”刘波表示，东实强项在于产业策划、包装、谈判能力、引入战略合作伙伴能力、区域开发经验、金融创新能力等，这些都可以成为其作为社会资本参与片区开发的优势。

据了解，东实还准备在国企混改与资本市场借壳上市领域做出创新型尝试。

曾有一位国有控股园区平台负责人对园区中国表示，对未来的恐惧，是他们最大的痛点。这种恐惧，正来源于自身内部转型需求与外部环境变化交织缠杂下，所引发对未来的迷茫惶惑。

深处粤港澳湾区腹地的东实，在主观的意愿和客观的逼迫下，为打破这种迷茫迈出了第一步。也许离成功还有很远的距离，但这种积极尝试模式创新、敢为天下先的态度，却是整个产业地产行业乐于看到的。