随着上海经济发展由2000年到2007年GDP双位数的增长，逐步回落到8%~10%区间，郊区工业用地的“跃进”式扩张到2007年也基本缓和——上海的工业仓储用地出让面积由此前每年20-50平方公里的增长规模，回落到10-20平方公里的年增长规模。2008年以后，上海经济转型发展和调整产业结构的实际需求，导致大量存量工业用地的更新成为必要。

　　工业用地的更新是城市更新的一种类型。一个直接的认识是，大量零星工业用地承载了过于低端和污染的企业，并且对于上海经济可持续发展的贡献不大，只有将这部分用地上的功能强制置换为其他用途，才能够实现总体建设用地的平衡和环境的可持续。城市更新，从字面上理解是城市新陈代谢的过程，究其本质，则是由供需关系所驱动的用途置换和建成环境的改变。前者如工业厂房改为商业综合体，后者如将低矮的老公房改为高层公寓，建筑的用途、高度、容积率等所发生的变化都属于更新。

　　工业用地减量化——被动的用地更新

　　规划和土地管理部门在2015年进一步明确“198用地”减量化作为实现“负增长”的重点，计划2015年至2017年“198区域”建设用地减少20平方公里。

　　如果一块土地的实际用途所产生的价值长期低于市场期望，则其自然处于待更新的状态，而目前处于产业转型升级进程中的上海，大部分旧工业用地也都因为土地价值有待释放，已经或正在经历更新的过程。在上海目前的土地政策框架内，工业用地更新的主要路径包括转型和退出两种。前者是指土地依然用于工业以及和工业相近的用途，如研发、总部办公等，后者则是指转向商业、居住等其他用途。

　　然而，目前上海以行政手段推进的郊区零星工业用地的减量化，是一种被动的工业用地更新，其机制不完全与上述的市场化推动的更新相同。这个过程起源于上海2006年左右开始推进的“两规合一”工作，即城市总体规划与土地利用规划的衔接和统一，其关键在于更有效的管控建设用地的存量和增量。对于工业用地存量较大的上海，这意味着要对无序的工业用地扩张进行更严格有效的管理。

　　在“两规合一”的进程中，上海的城市规划部门和土地管理部门合并为一个部门，并以编制《上海市土地利用总体规划（2006-2020）》和《上海市工业用地布局规划（2009-2020年）》为契机，对工业用地进行分类管理。分类的方法则基于三条控制线的划定，即产业区块范围控制线、基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线。其中，产业区块范围控制线是指，通过工业布局规划所划定的104个“产业区块”的用地边界控制线，简称“104区块”。三条控制线的后两条线，则分别界定了非建设用地中需要严格保护的部分，亦即国家政策托底的基本农田，以及建设用地中集中连片的部分，即“集中建设区”，简称“集建区”。其结果是，产业区块范围控制线将全市的工业用地分为产业区块内和产业区块外两种类型。对于产业区块外的用地，又根据“集建区”的划分分为两类。集建区以内产业区块范围以外的195平方公里工业用地被称为“195区域”，而位于集建区外产业区块以外的198平方公里工业用地被称为“198区域”。

　　根据以上分类，全市工业用地被分为“104区块”、“195区域”和“198区域”。这个规划上的分类，其内在的政策逻辑有二，一是促使“195区域”的制造业和其他工业用途要向“104区块”内集中，同时推动“195区域”的产业调整和土地用途转换。二是原则上要将位于集中建设区以外的“198区域”全部退耕复垦。本文所指的大量郊区零星工业用地均可被归为“198区域”。根据市委书记韩正在2014年上海市第六次规土工作会议上提出的上海全市建设用地“负增长”的要求，规划和土地管理部门在2015年进一步明确“198用地”减量化作为实现“负增长”的重点。计划2015年至2017年“198区域”建设用地减少20平方公里。

　　减量化的政策框架和实施路径

　　为了避免因减量化造成的优秀企业流失，降低镇级行政主体因此而承担的损失，在政策制定时也给予了一定的弹性。

　　“198区域”的减量化如何实现，由谁推进？由于“198区域”减量化工作（下称“减量化”）的急迫性，减量化基本依靠行政力量推进，通过自上而下，逐级分解减量化指标，分近远期逐步实现减量。工业用地减量化指标从市级分解到区级，再从区级分解到镇级行政主体，镇主体作为最小单位，落实具体指标。在具体的操作过程中，减量化指标分解通过制定相应规划和分解方案推进。市级层面，经信委负责制定产业区块外产业结构调整转型规划，规土局结合土地整治和减量化指标，制定郊野单元规划，根据各项规划确定近期被减量的企业和用地。减量指标的确定因关系到“大盘子”的统筹，通常是上下平衡、多次反复的结果。为了鼓励各级地方政府完成减量任务，政策允许地方自下而上，自提指标，超额完成指标的则给予奖励。

　　同时，为了避免因减量化造成的优秀企业流失，降低镇级行政主体因此而承担的损失，在政策制定时也给予了一定的弹性。如经信委出台政策，保留一些“195区域”和“198区域”内较好的企业，将其由零星工业用地置换到规划工业园区，给企业的在地发展创造新机会。再如，上海市规划与土地资源管理局发布的《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》中规定“在集建区外实现现状建设用地减量化的，可获得类集建区的建设用地规划空间……类集建区的空间规模原则上控制在减量化建设用地面积的1/3以内”。这里所说的“类集建区”，实际上是一种落实在建设用地指标上的空间奖励，即根据减量化情况，在集中建设区以外也给予一定比例的建设用地指标，在一定程度上平衡各区县和街道镇因此而承担的土地损失。

　　双重压力下的郊区镇工业用地减量

　　镇一级的主体所承担的压力最 大 ，他们在面临工业用地减量指标压力的同时，也面临镇域经济转型的压力。

　　在逐级分解的减量化政策目标体系里，镇一级的主体所承担的压力最 大 ，他们在面临工业用地减量指标压力的同时，也面临镇域经济转型的压力。然而，根据每个镇实际的经济发展水平、财政收支和产业结构情况，落实减量化任务带给他们的损失和收益却截然不同。为理解镇为主体的减量化落实情况，本研究选择四个典型的郊区镇进行分析。其中青浦的华新镇、宝山的罗店镇均属于近远郊之间的新市镇，工业基础较好，区位条件相对优越，人口在10万以上。而青浦的金泽镇、松江的新浜镇则属于市域外围的远郊新市镇，在全市层面承担生态保护、农业生产的任务，人口较少。

　　结合四个镇对自身条件和政策趋势的判断，他们对减量化带来的财政收入损失、政策红利均有各自考虑，因此在减量化过程中也采取了不同策略。其中，新浜镇是特色农业经济转型助推产业结构调整与土地减量化，闲置低效产业用地较多，市、区、镇政府高度重视与支持，争取到资金政策、“三农”政策、产业结构调整政策等政策补助，转型积极性高。华新镇的特殊区位优势，使其城市功能提升的需求较大，如区域总体功能提升、重大项目落户的需求。因此，镇主体积极推进减量化，处于“198区域”的重点企业通过用地指标腾挪，移至“104区块”中，取得用地开发权。而罗店镇和金泽镇的减量积极性有限。罗店镇为探索式调整转型，由于其产业基础好，且“198区域”中的企业经营状况较好，减量化遇到困难，近期减量比例很低。金泽属于被动式调整转型。由于面临生态环保压力，全镇域禁止发展工业，因此原有的“198区域”工业企业需要退出镇区，即使位于“104区块”和“195区域”的工业企业也需要转型或退出，镇域产业缺乏发展动力。

　　综合来看，各个镇在减量化过程中也遇到共性问题。一方面，镇主体推进减量化远期阻力大。以新浜镇为例，其减量化策略为近期首先将集建区和工业园区外，能耗大、有污染、效益差的企业进行减量化；远期针对搬迁难度较大、效益较好的企业进行减量化。因此，“198区域”的减量化并不是铁板一块，结合用地的权属和区位，镇主体远期推进减量化的阻力会越来越大。近期均从集建区外工业区外的集体用地开始减量，远期减量化将涉及集建区外工业区内的集体土地和国有用地，大部分为企业自建厂房，必须完成动迁和腾地，减量化的阻力会依次增大。

　　另一方面，政策“造血机制”具有一定风险。在政策制定时也给予了一定的弹性，如提出“类集建区”的规划空间奖励，即根据减量化情况，在镇域的集中建设区外给予一定比例的建设用地指标，给镇级主体留有平衡减量成本余地。类集建区的用地原则为，工业用地近期以转向仓储物流为主，远期逐步向商办、研发等产业转变。主要发展休闲、旅游、度假等现代服务业。“一减一增”看似实现了空间腾挪和土地集约，却忽略了交易成本。一是，限时减量使得本应通过市场机制淘汰的企业获得补偿，且类集建区实施过程中有部分土地需要征用，产生费用。二是，原则上一些经评估可以保留的企业，可以搬迁至类集建区，但搬迁成本和土地指标腾挪的时差，导致企业生产受到严重影响。三是，未来新增用地的土地租金收入和招商后的产出收入均具有较大的变数。

　　上海市工业减量化更新的三点建议

　　建议从地方发展的实际需求角度出发，在可行性评估的基础上，赋予街道镇一定的减量指标裁量权。

　　结合以上上海市工业用地减量化的瓶颈，以及国外大都市在工业用地管理方面的经验，建议上海在针对减量化推进的过程中，着力改善地方政府治理关系，对全市工业用地，特别是零星工业用地的供需进行评估，形成工业用地更新和减量的基准，并采取分区引导的方式推进实施。具体提出以下三点建议。

　　第一，减量化的裁量权下沉。减量化指标的确定和落实过程是自上而下、逐级分解，最终的减量化执行结果取决于地方行政主体在既定的政策框架内的“议价”能力，其间产生大量的交易成本。建议从地方发展的实际需求角度出发，在可行性评估的基础上，赋予街道镇一定的减量指标裁量权。此处，笔者建议上海借鉴《大伦敦规划》中对工业用地的规划管理方法。该规划在保障全市层面的战略性工业用地的前提下，将各基层政府的工业用地减量依其工业用地占比高低等指标，采取差异化方式进行。工业用地占比高的区，释放量依靠发展规划确定，自由裁量空间较小；相反占比低的区，则自由裁量空间较大。

　　第二，评估街道镇的减量化损益。作为减量化政策的实施对象，减量化会导致各个镇不同的损益情境，主要视乎三个来源的收益。首先是导致原有纳税工业企业的变动，从而对镇产生经济收益影响。其次是土地收益，工业用地减量化所带来的政策性土地指标补偿，基本按照“拆三还一”的政策配置，而这些建设用地又因类集建区的选址产生不同的级差收益。最后是政策红利。即减量化过程中，从政府各条线取得的配套政策和专项资金，比如针对淘汰落后产能的“产业结构调整专项补助”，针对产业转型的“上海市产业转型升级发展专项资金”等。结合以上三个收益变动项，可以综合评估各街道镇的“减量化损益”，反映减量化执行的难易程度，为制定分类执行政策提供依据。

　　第三，充分监测工业用地的市场环境。目前上海的工业用地调整，对于全市“195区域”和“198区域”形成了“转型或消灭”的二元思维，而对于区域转型和用地减量后的土地用途和地方经济发展方向没有进行具体的研究和指引。转型和减量作为强制性任务和指标，按照层级分配，没有充分对接实际的用地需求，特别是工业和仓储物流用地的需求。随着经济结构调整步入理性区间，上海的产业升级不必然会导致每个局部地区工业用地量的减少；相反，必要的都市工业反而会成为全球城市的有力支柱。为了能够充分了解供需关系，建议加强各行业对于工业用地的需求分析，取得现状全口径工业用地的空置率数据（目前仅有市级工业园区），并且开展各区县工业用地的需求监测和评估。

　　（作者系上海市城市规划设计研究院发展研究中心工程师）