编者按：

2017年是全面深化改革的关键一年，持续深化重点领域和关键环节改革成为重中之重。新年伊始，国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，这是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件。该文件对开发区的功能定位做出明确要求，部署了今后做好开发区工作的重点任务。

作为改革开放的产物，国家级经济技术开发区经历了30多年的快速发展，为我国的国民经济发展和对外开放事业作出了巨大贡献。但不可否认的是，随着土地、人力等生产要素成本的快速上涨，昔日的发展红利不断衰减，开发区正面临前所未有的转型压力。

在经济发展的新常态下，如何落实新发展理念、改革体制机制、突破发展瓶颈、转换发展动能，已成为开发区必须正视的现实课题。

今年是邓小平同志为我国首批国家级经开区之一的天津经开区题词30周年。30年前，邓小平同志来到该区第一家投产的外资企业——丹华自行车公司参观后，写下了“开发区大有希望”的题词。从此，国家级经开区开发开放驶上快车道。

据中国开发区协会统计，截至目前，我国已有经国务院批准设立的国家级经开区和享有相同政策的特定工业园区219个，已由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省份。

“国家级经开区无疑是我国先进制造业的聚集区和区域经济增长极。”中国开发区协会会长师荣耀说。219个国家级经开区2015年实现地区生产总值77611亿元，税收收入13062亿元，占到了我国经济总量的11.5%。

受国内外宏观经济形势影响，国家级经开区的多个重要经济指标2015年增速出现放缓。不过，它在第二产业增加值、第三产业增加值、财政收入、税收收入和进出口总额这些主要经济指标上，依然占到全国的20.3%、6%、9.6%、10.5%和19.4%，无疑是保障地方乃至全国经济稳定增长的“压舱石”。

三大贡献居功至伟

半月谈记者近期在多个国家级经开区走访调研发现，经过多年发展，这些区域普遍具备了工业基础雄厚、世界五百强企业聚集、产城深度融合等外在特征。在天津经开区管委会主任王盛、宁波经开区管委会巡视员王一鸣、上海漕河泾开发区总顾问陈青洲等人看来，国家级经开区的最主要意义在于内在贡献，这主要体现在三个方面：

一是为我国改革开放聚集了资本。王盛说，改革开放之初，我国经济发展最缺乏的要素就是资本。各个国家级经开区初期以利用外资为主，迅速成为跨国资本聚集地。正因此，国家级经开区大都成为当地的关键经济增长点，这一现象延续至今。

天津经开区经济总量占到整个滨海新区的近一半。从摩托罗拉、三星、康师傅，到大众汽车、诺维信、霍尼韦尔，近百家世界五百强企业在该区投资项目230多个。仅2016年，就有总投资195亿元的一汽-大众华北基地、新增投资54亿元的一汽丰田生产线、总投资110亿元的中沙新材料园等一批外资项目落地。

二是为我国新兴产业发展带来了人才和技术。国家级经开区作为中国对外开发开放的前沿，也是海外学子回国创业的首眩陈青洲说，上海漕河泾开发区的2500多家企业中，除去外资600多家、央企地方国企及科研院所200多家，剩下的1700家大都是归国留学生及本土人才创业企业，他们对新兴产业的敏感性强，创业的积极性也高。

国家级经开区已成为我国无线通讯和计算机行业的主要聚集地。王盛表示，摩托罗拉在最辉煌时曾经带出了一支全国乃至亚太地区最优秀的通讯行业人才队伍，后来华为、小米等品牌的研发人员近八成都曾在摩托罗拉供职。

三是为我国改革开放创新提供了可复制的经验。“国家级经开区的优势关键在于其背后的一套体制机制。”王一鸣指出，与经济高速增长相比，国家级经开区率先提出的开放理念、高效的政府运行机制、探索的市场经济做法才是更有价值的“大有希望”。

土地有偿出让制度、审批制度改革、政府“一站式”服务等在目前看来通行的做法，很多都源自国家级经开区的解放思想，这在当时要冒很大风险。从产业开发区，到产业聚集区，再到产城融合区，国家级经开区始终引领中国区域经济发展的方向，担负着全国改革开放的探路者和试验田的重任。

改革红利释放殆尽，转型升级瓶颈凸显

随着国家级经开区步入“壮年”，发展的瓶颈逐渐显露。一些开发区基层干部反映，原有政策红利释放殆尽，土地、人口等生产要素成本快速上升，国家级经开区在经济“新常态”下正普遍呈现出增速下滑、转型困难等一系列问题。

成都经开区管委会副主任程果说，有的国家级经开区对新产业、新业态的培育偏少，对研发企业的引导力度不够，区内政策缺乏创新活力。广州经开区管委会副主任孙学伟说，近年来，开发区普遍注重发展生物医药产业，为未来积蓄潜力，但生物医药这种新兴产业投资周期长、风险大、见效慢，整个开发区转型步伐变得迟缓。

与此同时，追赶效应正被边际报酬递减规律取代。王盛说，国家级经开区30多年快速发展，很大程度上是追赶效应的结果。但随着追赶效应持续衰减，以招商引资形成大规模要素投入，推动经济增长的模式已进入到瓶颈期，投资边际效益递减效应显现出来。

“可以招商的项目‘僧多粥少’毕竟有限，对于仍然主要靠外延式助力的开发区来说，发展空间正在缩校”在烟台经开区管委会副主任闫庆华看来，首批国家级经开区普遍存在第二产业比重过大，研发和销售等高附加值环节占比低的问题，增长后劲不足。

此外，要素成本上升，传统优势濒临丧失。在王盛等“老开发”人眼中，开发区是实体经济的晴雨表。在我国经济发展进入新常态后，实体经济正面临土地资源匮乏及人力成本上升的双重挤压，企业综合经营成本不断上升，作为实体经济主要承载体的开发区首当其冲。

王盛判断，产业链中低端成本敏感型行业及企业选择开发区投资发展的比较优势已经基本丧失。这导致的直接结果就是，一些此类外资项目选择关闭在开发区的工厂或转移到成本更低的东南亚地区，而产业链和价值链高端部分仍然主要集中在部分发达国家。

“转型升级是一个长期而艰难的进程，中国开发区短时间内建立起比较优势并不容易。”王盛感慨道。

孙学伟还表示，近年来，康师傅方便面、可口可乐、青岛啤酒等销量增速均出现大幅下滑，而这些企业是国家级经开区的传统投资“大户”。快速消费品企业日子难熬，开发区同样难以独善其身。

当前，尽管国家级经开区进入发展瓶颈期，但毫无疑问的是，它们在我国新一轮转型发展中依然重任在肩。在对国家级经开区的走访调研中，半月谈记者发现，国家级经开区仍将是引领我国经济新常态的重要平台，实现供给侧改革的主阵地，以及推进新型城镇化的重要载体。

为充分发挥国家级经开区在新时期的关键作用，释放发展活力，国家级经开区基层干部和专家纷纷呼吁，要多措并举，综合发力，推动开发区再创辉煌。

发力点一：重塑制度创新优势，打造高效服务型政府标杆

“国家级经开区是昔日改革的先行者，也依然要做未来改革排头兵。”天津经开区管委会主任王盛说，开发区应坚定不忘初心，在继续前进的道路上有所作为，不断摸索新时期制度创新优势，为闯过经济下行周期趟出一条可行的路径。

烟台经开区管委会副主任闫庆华、南开大学经济与社会发展研究院副院长王迎军等认为，当前，国家级经开区在打造高效服务型政府上应有所作为，特别是在再造审批流程破解“万里长城”上。要进一步精简机构，减少管理层级，真正以服务而非单纯管理的面貌出现。统筹调配好市场各方面利益，构建起新型政企关系。同时，自身做好加减乘除：服务做加法，审批做减法，改革做乘法，干预做除法。

发力点二：加快动能转换，发展动力变要素驱动为创新驱动

对于二产过于集中的开发区而言，转型升级已是刻不容缓的战略选择。须坚决剔除不愿改、怕担责的心理，宁可承受一些眼前利益损失，也要为开发区的未来早做筹谋。当务之急应推动各国家级经开区率先从工业园区向科技园区转变，在转型升级中坚持腾笼换鸟与筑巢引凤相结合。

而对于开发区存在的大量传统产业，关键是要推动其技术、工艺、产品升级。杭州经开区管委会副主任马佳骏指出，开发区深挖内部产学研合作潜力很有必要。他举例说，杭州经开区可用土地只有50多平方公里，仅学校就占了12平方公里。从生产角度看，学校对开发区贡献有限。但如果给予产学研一定政策倾斜，学校科研成果就有可能就地转化为生产力，为传统产业升级输送源源不断的技术与智慧。

发力点三：政策与服务配套，构建创新创业高地

创新创业是国家级经开区转型的又一契机。与城市中心高昂的办公租赁及生活成本相比，部分开发区反而存在新建办公楼宇闲置的问题。国家级经开区与双创融合，一方面，落户开发区的初创企业和新型技术是地方发展的潜在动力源；另一方面，开发区完善的办公配套环境与高效便捷的政府服务，为双创提供了优越的孵化环境，两者互为补充。

记者在天津经开区采访获悉，该区为支持创业推出了“科技创新券”，创业者凭该券就能向服务机构购买创业辅导、法律咨询等服务，收到了不错的成效。如果经开区能给予更多类似创业扶持及融资帮助，初创企业的存活率将大大提升。

发力点四：避免一哄而上造成产能过剩

在房地产市场的疯狂中，制造业的国家产业根基作用越发凸显。闫庆华说，对于国家级经开区而言，保持高质量的制造业发展非常必要，不能因为其盈利性差而放弃，关键是在产业升级中促使制造业追求高端，确保其根基作用永不动遥

从宏观层面看，对现有开发区尤其是新建开发区进行功能划分很有必要。近年来，航空产业园、机器人产业园、大数据产业园、云计算产业园等不同概念先后成为不少开发区追逐的目标，真正实现关键技术突破的却凤毛麟角。

“不要苛求一个模子刻出所有开发区。”中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军建议，国家级经开区应从城市建设的千城一面中吸取教训，选择合适的产业路径发展，避免一哄而上，警惕被国外IT企业“绑架”。

河北省开发区协会会长胡仁还提出，目前多数国家级经开区在地方发展上一马当先，随着项目逐渐摆满，有扩区的迫切需求。他建议，将开发区合理扩区纳入制度化的评价流程中，而不是让开发区自己找“路子”，形成“灰色利益”寻租空间。

（作者：毛振华  来源：半月谈）