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政策变动,无法分割:二级园区法律风险案例分析
发布时间:2020-04-14 点击率:277

不管是新进入这个行业的门外汉,还是浸淫行业许久的老手,只要涉及二级产业园区操盘,都要时刻如履薄冰,战战兢兢,过往的经验不一定保证你未来的成功。二级园区,尤其是销售型的园区,不仅具有很强的周期波动性、市场竞争性、区域限制性,还尤其具有十分明显的政策扰动性。

 

这种开发销售类产品本身就受到生产周期和销售周期的限制,而一旦政策对于产业物业销售方面收紧,市场上同类办公、生产类物业供给增加,以及区域上产业客户的购买习惯、以及地方政府对于用地分割、产权办理、企业落户方面的法规处置出现变化,这种物业销售很容易受到严重的影响。



 

很多初入产业地产领域的新手很容易想当然的认为自己完全是吃市场饭的,但实质上不然,干这一行就必须承认一点,政策环境才是二级园区开发的盈利保障。政府给出的政策条件才是你存活的根本,政府确定的自持比例、最小分割面积、企业入园门槛、是否有扶持政策、是否存在最高限价,这些都决定了招商的难易度和盈利空间的大小,若政府要求的自持比例过高、最小分割面积太大,是很有可能就将项目逼上死路的。

 

尤其是各地政府,甚至同一个城市不同行政区域对待产业地产的态度、法规条款以及政策宽容度都完全不同,这可能会导致一些异地扩张的产业地产遭遇很大的水土不服难题。很多园区载体产品在销售上与住宅商品房无异,但其低廉的获取价格、可观的利润空间、模糊的管理链条、矛盾的时间节点以及多变而敏感的政策环境,往往使类似的产品在暴露问题时变得异常棘手。

 

实践中遇到较多的是这种情况:在土地出让时并没有对于产业园区的分割销售进行限制性规定,甚至政府急于招商引资,在与开发主体的投资协议、会议纪要等文件中,甚至是口头上承诺,允许开发主体在一定范围内,将园区产品分栋、分层分割转让。

 

开发主体为了资金回笼,会在开发建设的同时,采用类似“预售”的方式与受让方签署资产转让协议,约定在一定时间/条件成熟时,将所购房屋转移登记至受让方名下,但由于园区开发建设周期较长,期间可能会发生政策变更、政府换届等情况,导致开发主体在随后分割登记时无法审批通过,造成开发主体违约或协议无效。

 

同时,部分地方虽允许二级园区进行分割转让,但是出于产业政策考虑,会对受让方的主体资质进行一定的限制,比如本地注册且落税、研发总部、符合高科技认定企业等,但开发主体在进行“预售”时,往往不能够准确地“识别”此类客户(更多的情形是有意放任这种情况,俗称“捡到篮子里就是菜”),但是在办理转移登记时,登记部门可能以受让方主体资质不符为由,拒绝办理转移登记,从而也会造成开发主体的违约或协议无效。

 

这种情况的一个典型案例,就是天安数码城集团的港资股东——天安中国(00028.HK)所操盘的南京天安数码城项目。该项目在2014年曾经发生过一次震惊业界的“自摆乌龙+暴力维权”事件。


在该事件中,因产业地产相关政策突然变动导致当初的销售协议无效,引发买方(企业客户)和卖方(开发商)矛盾冲突,甚至互相将对方告上法庭,而天安中国的操盘团队最终也大规模离职。


火花S-Park试为大家简要回顾和分析这一典型案例的前因后果,我们认为,尽管有当时很特殊的种种原因存在,但其中反映出的很多问题也足以为行业鉴,的确是行业一个非常经典的教材。


 

天安中国是在2011年进入南京市场的。当时正处于整个“天安系”全国扩张的巅峰期,由于深圳福田天安数码城的成功示范效应,戴宏亮主导下的天安数码城集团在重庆、天津、青岛、江阴、常州等地势如破竹大举扩张,而天安中国体系内由马申、胡爱民等人主导的天安投资也在南京、无锡、南通等地打造基本同名同姓的“天安数码城”(无锡项目名为“天安智慧城”),一定程度上形成了体系内的同质竞争。

 

2011年的南京,在两位如今已经落马的强势领导推动下,掀起了一波城市建设、产业导入和园区开发的高峰。这两位领导为了鼓励高科技产业招商引资和新型产业园区开发,还专门出台了一系列的创新用地政策,厂房类生产研发用地(Mx)和总部类科研设计用地(C65)应运而生,后来还有另一种商服性质的经营性科研设计用地(B29a)。在这些创新用地上建设的载体,容积率更高、配套更加丰富且有一定的分割销售空间。

 

同时,南京市委市政府还专门推出了一项名为“科技创业特别社区”的计划,要求全市建成600万平米的孵化载体,包括孵化器、加速器、中试用房和人才公寓等配套设施,但一律不得转让,还给每个区都摊派了指标。

 

原则上这些孵化载体应该由政府主导的国有投资平台来建设,但是时间紧,任务重,资金筹措和专业能力都比较欠奉的情况下,引入外部有经验和品牌实力的社会资本也是可以考虑的选项。

 

以深圳天安数码城金字招牌示人、本身又是港资属性的天安中国这时就得到了南京相关领导的高度认可,作为重要的平台型企业引入白下高新技术产业园区,并定位于紫金(白下)科技创业特别社区重要的产业发展载体,希望天安能够在南京复制深圳的巨大成功。


天安中国2011年财报显示,南京天安数码城占地面积9.28万方,原规划面积为18.48万方,业态是商业加住宅。当年就开工了一期的E1部分,也就是7200平的配套服务中心(后调整为科研办公用地)。

 

到了2012年财报披露时,情况有所变化,项目规划面积调整为20.01万方,业态中则去掉了住宅。当年E1部分已经竣工,同时开建一期剩下的E2——2.76万方的科技创新中心和5.18万方的二期(包括两栋产业大厦、8栋企业总部楼和2幢综合商务配套服务楼。

 

其中,近3万方的科技创新中心(E2)可以被视作现在华南地区比较常见的“工业上楼”项目,不是纯粹的办公写字楼,而是可以支持办公、研发甚至小规模轻型生产的多功能工业楼宇(或称为“产业大厦”),这种产品在当时的长三角还相对比较稀缺,也填补了当时白下高新区此类产品的空白。


天安中国描述该楼宇“为科技创业者提供研究开发场地、政策扶持和相关服务;为电子信息、生物医药、新材料、环保、节能等高新技术领域的创业者提供良好的创业环境,促进科技成果的迅速转化,扶持高新技术企业发展,不断孵化高新技术企业和培育优秀企业家的民营综合高科技孵化器”。

 

也正是在2012年,当时的南京那两位领导亲自带队,率市委、市政府、市人大、市政协的主要领导,各部委办局领导,以及各区领导等100余人浩浩荡荡来到南京天安数码城考察,显示了对该项目无以复加的重视与支持,也为其加上了十分耀眼的政治背书光环。

 

借着这个热乎势头,科技创新中心(E2)开始对外销售,这是整件事情一个极为重要的节点,也为后续的一系列纷争埋下了隐雷。按照天安中国原来的计划,该项目是自持而非销售的,所拿的生产研发用地(Mx)协议中也约定不可分割转让,而且由于是科技创业特别社区的载体,专项政策也明确规定不可转让。

 

但是,南京天安数码城项目公司天宁置业还是选择与多家入驻企业签订了《房屋转让框架协议》,该协议约定,在房屋交付给企业前,企业应支付50%的房屋转让费用,在双方签订买卖合同后再付清余款。后来与南京天宁置业发生纠纷的13家投资企业主大多都缴纳了50%的费用,其中还有部分企业甚至已经支付了70%的房款。

 

对于很多入驻白下高新区、已较有实力且处于快速起步阶段的中小企业而言,租房肯定不如买房便利,有个自己的根据地和固定资产,不管是对外商务形象还是抵押融资以及后期上市来说都是加分项。

 

而对高新区政府来说,“有恒产者有恒心”,在实际接触中也了解到这些中小企业想买资产的想法,倾向于支持项目的分割销售,并且和天安中国操盘团队达成了某种默契,承诺在未来积极促成相关分割销售政策的出台。

 

政府和客户都有意愿,天安中国也没道理死守着“只租不售”的承诺。当时,项目操盘团队做了一些分析和判断,大致基于三点考虑:一、未来分割销售的政策可能会放松;二、天安中国总部(主要是李明治、李成辉父子这对大小老板)并没有绝对不允许销售,持比较开放的态度;三、即便是政策不放松,按照既有政策,依然可以采取补缴地价来获取分割销售的条件。

 

对于第三点,当时的工业用地政策是有通路的。无论是C65还是Mx,其实都分为自用型和可销售型两种,地价则进一步细分为六个档,基础地价从20万/亩到263万/亩不等,这一地价在2014年又进一步上调50%-100%。

 

自用型意为所建房产由科技研发企业自用,土地不得分割转让及分割抵押,地上所建房屋不得分割转让销售及分割抵押,相应的地价就比较便宜,天安中国当地所拿的应该就是这种用地,所以即便是全部持有租赁也可以算得过账。

 

而更贵的可销售型地价标准主要针对土地受让方为园区或政府投资平台的情况;其他主体取得的科技研发用地需分割转让或销售的,挂牌出让起始价在可销售型地价标准基础上再上浮80%(每个区的指导价不同,高新区相较于市区上浮更低),总之是可以操作并有盈利空间的。

 

在这种分析判断的前提下,天宁置业先后和近20家企业签订了上述的《房屋转让框架协议》,并收取了相应的销售款额。由于当时的销售价格只有7500元/平米左右,相比于南京市面上商业用地上动辄单价上万的写字办公楼,性价比优势是非常明显的,就算企业买了一整层1200平米,总价也就是900万元,50%的预付房款只有450万元。

 

不过,这份框架协议并不是正规的购房协议,由于分割销售这件事在当时还有很大的不确定性,作为行业老司机的天安中国当然留足了未雨绸缪的余地,协议针对房屋未来可能不具备分割出售条件的情况进行了约定。

 

当时披露出来的有两个版本:


版本一:房屋预计未来可以办理房屋初始登记并具备其他转让条件,若房屋在约定期限内无法办理分割的,南京天宁置业“应无息退还乙方(企业)定金和其他款项”。

 

版本二:若届时(房屋)不具备转让条件的,双方可以等待条件具备时再办理。若乙方不愿意继续等待的,则双方可以协商由房屋转让更变为房屋租赁;若双方无法就租赁达成一致的,则可以解除本协议,甲方(南京天宁置业)无息退还乙方定金和已付给甲方的其他款项,双方互不承担其他责任。


这个约定期限就是2013年6月30日,协议规定,这一天之前仍不具备转让条件的,则框架协议予以解除,双方均无责任——相当于在这个时点之前,这个房子处于“既卖掉又没有卖掉”的状态,这场“薛定谔的分割销售”着实令人瞠目。

 

打个不一定恰当的比方说,就是天安中国和企业客户觉得未来有可能领到结婚证,也可能领不到,但是双方先在一起生活了,如果某个时点发现双方不具备结婚资质,结婚证领不到,那就直接分开,双方互不承担责任。

 

不管怎样,当时企业客户和开发商看似态度都是很乐观的,很多企业客户似乎并没有将这种约定当回事。签约后,已经有五六家客户进场装修完毕并开始办公,整个事情暂时看起来是一个政府、开发商、企业客户共赢互利、皆大欢喜的画风。


 

然而,进入2013年,风云突变。1月13日,南京出台《关于进一步规范工业及科技研发用地管理的意见》,开始对2011年之后愈演愈烈的工业地产销售乱象进行严厉的纠偏。

 

该新政规定:


1、生产研发用地(Mx)和科研设计用地(C65)的土地登记用途被统一为科教用地(科技研发),已按工业用地办理土地出让手续的生产研发用地(Mx),可以根据土地使用者申请及原出让时规划批准文件,将土地用途直接变更为科教用地(科技研发)。


2、科技研发用地及地上房屋需要分割转让销售的,需经过同意批准,且分割转让、销售的面积不超过总建筑面积的50%,销售对象为符合条件的科技研发企业或机构,不得转让、销售给个人。”


现在回过头来看,这种进一步规范类新政的出台是必然的。在前期“一放就乱”的搞活政策之下,虽然的确迅速达到了创新产业载体供给的目标,但同时因为监管缺位,也造成了很多泥沙俱下的销售乱象,政府收到了很多“工业用地搞房地产开发”的强烈投诉,不得不急踩刹车。

 

因此,这一新政出台后,南京天安数码城科技创新中心(E2)原来的生产研发用地(Mx)用途被进一步细化和明确为科技研发用地,而且在分割销售上遭遇了巨大的阻碍。

 

不仅如此,天安中国所面临的情况还更加复杂。2013年3月,原白下区与秦淮区合并,这势必带来一系列人员变化,白下高新区的领导班子也随之发生了调整,“新官不理旧账”的情况在所难免。

 

更糟糕的是,非常支持园区项目的南京两位大领导也在随后的日子里相继落马,给该项目又蒙上了一层沉重的阴影。

 

实际上,从操盘团队的角度来看,这个项目的分割销售并不是彻底的死路一条。《关于进一步规范工业及科技研发用地管理的意见》留了一道口子:“科技研发用地出让时,原出让合同约定土地及房屋不允许分割转让、销售,现用地单位申请分割转让、销售的,需经开发园区、紫金特区、功能板块管理单位同意,明确可转让、销售的范围及限制条件,且允许分割转让、销售的建筑面积不得超过全部建筑面积的50%,并按规定补交土地出让金。”



 

操盘团队经过详细的论证认为,如果通过补缴地价将用地性质变为可销售型的C65,依然还是行得通的,而且算一下账,回报率也没问题,毕竟相比于建安成本与销售价格,补缴地价的比例还是很低的。

 

在当时的南京市场上,这一类科技研发用地上建的物业主要有两种销售形式,一种就是像天安数码城一样采取协议转让的形式,另一种则正是通过后期途径缴纳费用获得了销售许可证,就可以像卖商品住宅一样堂而皇之的对外按市场价发售,这也确实证明操盘团队的设想是可行的。

 

然而,天安中国总部并没有接受操盘团队的方案,拒绝再补缴地价,而是选择按照原来的框架协议约定,和每个业主谈判协商解决,把预售款项退还给客户,整个项目全部回归自持。或许在老谋深算、历经香港市场周期风风雨雨的李明治老板心中算了一笔大账,长期持有的租金回报+资产升值的收益还是要大于补地价后再分割销售的收益。

 

得知这一消息的招商人员备感寒心,感觉自己被出卖,此前的努力都付诸东流,而且对亲手招来的这些客户也难以交待,因此几乎全部离职,招商中心为之一空,事情也朝着难以收拾的方向滑去。

 

2014年2月25日,近20家“准业主”收到了天宁置业方面寄来的《通知函》,表示受政策影响,无法达成房屋转让条件,双方不能签署正式买卖合同,投资企业主可以选择另行签署租赁合同或要求退还款项。

 

又惊又怒的投资业主们顿时炸锅,“买房变成了租房”,原本的经营计划(或称之为“投资算盘”)也都被打乱,竹篮子打水一场空。虽然根据框架协议,最终因为政策原因无法分割销售并不是天安中国方面的责任,无论是协议无效予以解除还是无息退款都是完全正当的,但这些小企业主还是难以接受这种心理上的落差,选择有意无意地忽视了协议上的条款,坚称自己被天安中国忽悠了,激愤的认为对方是违约甚至欺诈,并投诉到政府相关部门和本地媒体,引起了轩然大波。

 

回头来看,其实双方当初是各自打着自己的如意算盘做了这场“浑水摸鱼”的交易,都是建立在不确定的“空对空”基础之上,风险没有暴露的时候,皆大欢喜,风险一旦发生,一场撕破脸皮你推我赖的闹剧就此上演。

 

2014年3月26日,当地政府部门和派出所跟天安中国一起召开了一场协调会,这些客户在会上表达了自己的意见:第一,坚持不愿意解除《框架协议》,不接受变更为《租赁协议》或退款;第二,愿意继续等待到能够符合房屋转让条件的时候;第三,已按比例支付了房款,要求立即进场装修,不再另外签署协议。

 

天安中国总部的态度则十分坚决,宁可背负违约赔偿的责任,也要签约企业依照合同转为租赁或接受退款。

 

派出所调解无效之后,事态升级,剑拔弩张。

 

客户先是试图强行入场装修,但被天宁置业阻拦,并对其实施断水断电,随后这些客户(主力就是一个搞装修的江苏先达陈列展览工程公司)选择了“暴力维权”,带领麾下装修队及社会闲杂人员将南京天安数码城部分楼层及办公区堵得水泄不通,用石头和垃圾封堵电梯间,砸损配电房,致使已入驻企业无法正常办公,一度还激化为肢体冲撞,直至警方介入才有所缓和,类似的冲突从3月到5月发生了多次。

 

无奈之下,天宁置业在5月21日将带头闹事的江苏先达告上了南京市秦淮区人民法院。整个事件顿时演变成了一场十分魔幻的罗生门,分不清谁是受害者,谁是被害者。

 

其实从法理上讲,政府关于分割转让的限制性规定,一般倾向于被认定为一种管理强制性规范,而并不属于效力强制性规定,违反该分割转让限制所签署的资产转让协议,可能存在事实上、法律上无法履行的情况,但协议本身并不因此无效。

 

但是,这就是天安中国有经验的地方,双方协议其实已经对资产转让无法履行的情况有了预测和应对措施,而且双方也都签署表达了认可,所以天安中国有充分的理由解除协议;退一步讲,即便资产转让协议可以继续履行,就凭江苏先达这种能够聚众砸楼的装修公司如何能被政府认定为符合条件的科技研发类企业这一点,恐怕就难以自圆其说。

 

根据媒体报道,天宁置业随后被法院判决需要继续按照协议合同履行,并对这些业主做出相应赔偿。但无论是哪一项官司,都找不到公开的法院判决文书。据火花S-Park私下了解,经过政府方面的介入和协调,天安中国最终还是对业主进行了相应的补偿,事情得到了比较圆满的解决。

 

作为后续的题外话提一提,经此一役的南京天安数码城随后也有些命运多舛,查阅天安中国历年年报可以发现,自2005年一二期共计8.66万方的楼宇竣工交付之后,2016-2018年一直就再没有新的进展,施工中的25000方的三期项目一年推一年始终也没有完工,变成了一场持久战。

 

其实类似的情况也出现在无锡天安智慧城和南通天安数码城身上。根据天安中国2018年财报显示,总建筑面积84.4万方的无锡、南通、南京三个项目仅仅完工了28.35万方。也就是说,近10年时间,总共才完成了三分之一的规模,天安中国在内地的“慢”的确不是浪得虚名。

 

天安中国曾在年报中承认,数码城部分的整体贡献偏低。“中国经济的放缓影响数码城商业部分的销售及租赁。集团已按需要减慢未来期数的建设,以纾缓现时期销售及租赁的压力。”


其实,天安自身产品模式有着根深蒂固的致命性硬伤,全国范围内产业分割一定是趋于严控的,架构于这个基础之上的商业模式面临着非常严峻的挑战。

 

直到2019年12月,南京天安数码城的100%股权被天安中国作价6.38亿元(按照20.01万方的总建面粗略估算,相当于每平米价格为3188元,看起来似乎是成本价平推),跟无锡、南通项目一起卖给了关联方天安数码城集团。

 

值得一提的是,根据工商信息显示,2018年天宁置业还欠一大堆缴城镇土地使用税和个人所得税而被秦淮区税务局处罚,显得十分狼狈。

 

综合种种迹象来看,天安中国在这个项目(可能也包括无锡和南通项目)上的运作实在难言成功,李老板这种香港地产商惯用的“高筑墙,广积粮,缓称王”(屡屡被诟病为“囤地”)策略下选择整体自持,最后究竟为其带来了多大增值,还有待更多的财务数据披露——最新数据显示,秦淮区科研办公产品如今的销售均价也就在8000元/平,相比原来的7500元/平增幅平平。


2020年3月5日,天安中国旗下的天安(南京)投资在溧水区横扫四幅地块,包括两块住宅和两块B29a科研设计用地,这是天安中国在南京另起炉灶打造的天安幸庄科技产业园。


可见,尽管有过南京天安数码城的挫折,李明治和他的天安团队依然还是非常看好南京的发展潜力,这一次又变换了全新的打法卷土重来。以此来看天安中国把南京天安数码城项目卖给天安数码城集团,似乎别有深意。


2020年1月13日,正式投入天安数码城集团怀抱的南京天安数码城好不容易有了全新的进展,秦淮区区长司勇宣布南京天安数码城二期作为一季度重大产业项目正式开工。这时,南京天安数码城总建筑面积已经扩大到了33万方。

 

南京2020年一号文《关于进一步深化创新名城建设加快提升产业基础能力和产业链水平的若干政策措施》明确提出,“积极打造都市型产业新载体,完善‘硅巷’建设标准,允许厂房按幢、按层为基本单元分割登记和转让。”

 

一切,似乎又有了新的起点。

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