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划时代:2018年第一部“园区法”横空出世!
发布时间:2018-03-19 点击率:536

自蛇口工业区一声炮响,中国产业园区已经诞生了39年,伴随着改革开放的步伐一路摸索前行,为中国经济发展创下了汗马功劳,已经成为新时期承载国家重大历史性战略的最核心载体。


但时至今日,产业园区的法律体系还远远没有标准化和系统化,甚至是一团迷雾,即便是身处其中的地方政府与产业地产商,也根本不清楚产业园区究竟适用什么样的法律体系,这可是一个卷帙浩繁的超大命题。


而与此同时,我国经济发展进入新常态,全球经济和产业格局正在发生深刻变化,如今产业园区的改革红利释放殆尽,转型升级瓶颈则日益凸显,已经在很大程度上与中国乃至全球目前产业发展与转移的诉求发生尖锐冲突。


火花S-Park在2017年的《小心,中国产业地产的“灰犀牛”来了!》就曾呼吁,时不我待,为产业园区立法,事关中国园区、中国经济转型发展乃至整个中国新一轮改革全局,其中的急迫性和必要性都需要国家层面予以高度重视,加快推进园区立法的相关工作。


而2018年伊始,第一部省级“园区法”的横空出世,为这一进程增添了强有力的案例佐证和重要注脚,也为整个中国产业园区新一年的创新发展开了个好头,令人鼓舞!


2018年1月24日,江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过了《江苏省开发区条例》,并将于5月1日起施行。这意味着,这份条例具有绝对的法律效力,今后江苏全省开发区的开发、建设、运营、管理、转型都将有法可依。



改革开放以来,江苏省得“开放型经济”风气之先,在开发区建设方面成绩卓著,其中最享誉盛名的当然就是中国产业园区的殿堂级存在——苏州工业园区。


数据显示,江苏目前共有省级及以上开发区131家,国家级开发区46家,数量均居全国第一;江苏开发区创造了全省一半的地区生产总值和地方公共预算收入,以及55.2%的财政收入、82.9%的进出口总额、59.6%的固定资产投资,更堪称全省经济的“压舱石”。


但同时,江苏开发区在34年的发展之后,也逐渐面临多方面瓶颈,成为全国产业园区面临困境的集中缩影。


首当其冲的,就是无法可依,面临着行政主体地位模糊、事权分离、责权不一等问题,开发区的行政行为和行政决定经常遭遇法律瓶颈。


实际上,江苏省在1986年就出台了《江苏省经济技术开发区管理条例》,并历经1993年、1997年和2004年三次修正。但问题是,即便按最近一次修正时间,也已经过去了14年之久,这段时间,产业园区的发展日新月异,无论是国内外产业经济环境与条件,还是园区内部事务与结构,都发生了巨大而深刻的变化,再按照以往的条例来卡,无异于刻舟求剑。


因此,这些年来,江苏省各界都一直在呼吁制定一部新的条例强化对全省开发区的管理和服务。


2017年2月6日,国务院办公厅引发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》,成为新时期中央第一部关于中国产业园区的纲领性总体指导文件。该意见指出,必须以改革创新激发新时期开发区发展的动力和活力,来进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用。


在这一精神的指导下,2017年7月19日,江苏省开发区改革创新大会在苏州工业园区举行。这也是新世纪以来,江苏首次以省委、省政府名义开会专题研究部署开发区工作。 



时任江苏省委书记、省人大常委会主任李强在会上强调,“全省开发区发展到今天,面临的宏观形势发生了很大变化,开发区的路子到底怎么走,是摆在我们面前的一个重大课题。当前和今后一个时期,全省开发区发展的主攻方向,就是要加快转型升级步伐,着力推动开发区向现代产业园区转型。”


也正是从2017年开始,《江苏省开发区管理条例》被列为江苏人大立法计划正式项目。


下面我们就来看一下,这份新鲜出炉的省级“园区法”到底有哪些重磅内容?


在即将被这份新条例覆盖并作废的1986年版旧条例中,开发区仅指代“省内经国务院批准设立的经济技术开发区”,也就是限于经开区,而在2018年新版条例中,开发区的内涵和外延都得到扩充,即包括经国务院批准设立的国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区和省人民政府批准设立的省级经济开发区、高新技术产业开发区。


在对开发区目标与角色定位的描述中,新版条例提出“要加快向现代产业园区转型,成为践行新发展理念和培育发展新动能的引领区、高水平营商环境和便利创业创新的示范区、先进制造业和现代服务业的集聚区、深化改革开放和体制机制创新的先行区。”


也就是说,开发区不再仅仅是一个对外引资、发展工业的经济概念,更是一个综合性、全方位、多功能的经济社会管理承载体。


在各级行政主体的角色分配上,新版条例强调了县级以上地方人民政府负责“领导开发区工作”,包括“将开发区开发区的建设和发展纳入国民经济和社会发展规划,制定促进开发区发展的政策措施,建立议事协调机制,落实目标责任制和奖惩制度”等;


县级以上地方人民政府开发区主管部门则“负责开发区的指导、服务、协调和管理工作,推动落实开发区建设和发展的各项政策措施”;


管委会,也就是开发区管理机构,是作为“所在地县级以上地方人民政府的派出机关,在规定的职责范围内行使经济管理权限,提供投资服务”。并且,“设区的市、县(市、区)人民政府按照国家和省有关规定,可以将经济管理、投资服务等权限依照法定程序赋予开发区管理机构。”


这里需要注意一个字的关键变化,在1986年旧版条例中,开发区管理机构仅仅是政府的一个派出“机构”,而在2018年新版中,它已经成为政府的派出“机关”。一字变化,千差万别——机关,是一个独立的行政主体,而机构则是依附与行政主体的一个部门单位。


这意味着,开发区管委会的行政地位大大提升,职权范畴也大大延伸,这是一个非常重要的变化!


显著的佐证在下文中出现,按照国家和省有关规定,开发区管委会“经批准可以在开发区成立综合执法机构,依法履行行政执法职责”,以及“依法制定并公布权力清单、责任清单、收费清单,健全权力监督、制约、协调机制,加强事中事后监管”,还可以“经批准成立集中审批机构,集中承办审批事项。”


另外,“开发区所在地县级以上地方人民政府职能部门一般不在开发区设置工作机构,确因工作需要设立的,应当严格按照程序报批。”这也就避免了其他职能部门对开发区管理机构的干扰和妨碍,也显示着其行政地位前所未有的提升。


同时,管委会的职责与1986年旧版条例相比,也有着非常显著地变化:


旧版条例管委会职责


(一)制定开发区的总体规划和发展计划,报上级批准后组织实施;

(二)按规定负责审批或者审核开发区内的投资建设项目;

(三)负责开发区内的基础公用设施的建设和管理,管理开发区内的土地和房地产业;

(四)按照国家有关规定,管理开发区的进出口和对外经济技术合作工作;

(五)管理开发区的财政收支;

(六)规划和管理开发区的环境保护工作,兴办开发区的公益事业;

(七)对市属各有关部门设在开发区内的分支机构的工作,进行监督和协调;

(八)制定开发区内有关行政管理的规章制度并检查执行;

(九)依法处理开发区内的涉外事务;

(十)所在市人民政府授予的其他职权。

新版条例管委会职责

(一)负责组织实施省、设区的市开发区总体发展规划和政策措施,编制开发区产业发展等相关规划;

(二)根据国家和省有关产业政策,编制产业发展目录,统筹产业布局,按照有关规定负责审批或者审核开发区内的投资建设项目;

(三)健全招商引资制度,整合招商引资资源,搭建招商引资平台;

(四)健全创新创业制度,搭建招才引智平台,加强创新资源集聚,构建创新创业服务体系;

(五)协调落实区域内基础设施和公共服务设施的建设和管理;

(六)发布公共信息,为企业和相关机构提供指导、咨询和服务;

(七)所在地县级以上地方人民政府赋予的其他与经济管理和投资服务相关的职能。


就从这些职责的更迭,就能看出34年来开发区内容翻天覆地的变化。而且,新条例也鼓励开发区创新管理体制,探索建立市场化管理模式,比如:


建立和完善投资主体多元化、融资渠道多样化、投资管理市场化的资产运营管理机制。


对于开发区管理机构或者其所属事业单位因特殊需要聘用的高层次管理人才和招商人员,可以按照有关规定探索实行年薪制、协议工资制等多种分配形式。


发挥政府投资基金在开发区建设和发展中的作用。支持开发区按照市场化原则研究设立产业投资基金、创业投资基金、转型升级投资基金。鼓励和引导外资和社会资本参与开发区建设。


鼓励开发区创新选人用人机制,支持开发区按照规定实行聘任制、竞争上岗制、绩效考核制。支持开发区探索试行外籍雇员制度,引进需要的外籍专家、技术人员等。


在已经上升为国策级别的招商引资方面,新版条例规定,“县级以上地方人民政府以及开发区管理机构可以在法定权限范围内制定招商引资优惠政策,加大对高新技术产业、战略性新兴产业、资源禀赋优势产业和绿色高端产业的支持力度。”


针对目前开发区显著的弊病,即同质竞争严重,僧多肉少兄弟阋墙的恶性拼杀状况,新版条例特意用很大篇幅强调了“整合优化”,包括:


省人民政府应当建立开发区统一协调机制,推动全省开发区协调发展,形成有特色、差异化的发展格局,避免同质化和低水平恶性竞争。


根据开发区发展阶段、区位条件和城市化进程需要,位于中心城区、工业比重低的开发区,可以向城市综合功能区转型;发展规模较小的开发区,可以并入区位相邻近的国家级开发区或者发展水平高的省级开发区,建立统一的管理机构、实行统一管理。


土地问题也是困扰开发区可持续发展的另一大难题,新版“园区法”当中自然也以大篇幅涉及:


开发区应当依法合理、节约集约开发利用土地资源,提升土地产出率。在开发区内可以通过收购储备、鼓励流转、协议置换、合作经营、自主开发等方式,对闲置土地、低效用地等存量建设用地进行再开发。


对开发区列入省级年度投资重大项目的产业项目,应当在土地利用年度计划中优先安排建设用地。


优先保障开发区内重大基础设施、先进制造业、现代服务业项目的合理用地,对科技创新、民生和文化创意等新型产业用地给予倾斜支持。


对利用现有工业用地新建厂房或者改造原有厂房、增加容积率的,不增收土地出让价款。


经批准后允许工业用地使用权人按照有关规定对土地进行重大产业项目再开发,涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的,可以采取规定方式办理并按照市场价格缴纳土地出让价款。


省人民政府应当建立健全开发区土地集约利用评价制度,评价结果纳入全省开发区综合考核评价体系。对发展较好、集约用地成效显著的开发区,给予用地方面倾斜支持。


当前,各省市地区对人才的争夺已经达到了白热化,从2017年至今,几乎所有重点城市都发布了尺度不一的人才引进优惠政策,而开发区更是人才争夺的战略高地,但30多年来,开发区服务于“人”的功能却明显弱化。新版“园区法”也对人才政策着墨不菲:


开发区应当建立健全人才培养、引进机制,通过政策和资金扶持,吸引高层次人才在开发区创新创业,支持开发区内企业与高等院校、研究开发机构联合培养高层次人才。


支持开发区通过设立科技孵化资金、知识产权作价入股等方式,搭建科技人才与产业对接平台,支持科技成果转化。


对引进高层次人才的企业,鼓励开发区通过奖励补助方式予以支持;对企业发展做出突出贡献的人才,开发区应当给予一定的奖励补助。


显然,从新版“园区法”的颁布,我们能够看出江苏省对开发区“在东部地区政策和体制比较优势的减少,以及相对中西部地区先发优势逐步丧失”这种状况的焦虑,和对开发区转型创新急迫性的清醒认知。条例中的诸多新意和亮点,对全江苏乃至全国产业园区的发展也都有很大的指导与启示意义。


我们相信,带动吹响了中国产业园区“供给侧结构性改革”号角的江苏,必将成为2018年全国各地政府的借鉴范本。如今置身于竞争更激烈、形势更复杂的国内外环境下,中国产业园区只有以这种大破大立的方式和气魄,进一步“以改革促创新,以创新助改革”,才能捅破瓶颈和天花板,不断强化创新创业扶持能力、区域辐射带动能力乃至走向国际化。


正如我们在“灰犀牛”一文中指出的,中国产业园区的“灰犀牛”已经出现,并正在向我们狂奔而来,也许会有一大批还抱着“得过且过”心态的人被扑倒在地,甚至是撕个粉碎。在这个过程中,最关键的,还在于整个行业以及各个参与主体在提高对“灰犀牛”到来的警惕之后,对预期和策略进行有效的调整。


“灰犀牛”危机中的最佳游猎守则是:承认危机的存在,试着去定义灰犀牛式危机的性质,不要静立不动和浪费危机,一定要站在顺风处,成为发展并有效控制灰犀牛式危机的那个人。


颁布新“园区法”的江苏开发区,正在做出警惕,调整,并尝试站在顺风处去应对和控制这场危机。


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