据《中国国土资源报》报道，3月31日下午，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明主持召开第2次部务会，审议并原则通过《国土资源“十三五”规划纲要》。4月12日，国土资源部公布《国土资源“十三五”规划纲要》（下称《纲要》）。《纲要》明确了“十三五”期间国土资源工作的主要目标任务等，对未来五年国土资源领域的发展方向作了整体部署。《纲要》全文共提及“工业”10次，“产业”47次；“工业用地”4次，“产业用地”2次。关于工业用地、产业用地制度改革，方向明确、路线清晰、力度较大，值得深度解读。

一、工业用地有偿使用制度改革实质性推进

深化土地管理制度改革。《纲要》提出，积极推进工业用地市场化配置试点，有效降低实体经济用地成本。探索完善负面清单和特许经营条件下的土地供应政策。按照去产能要求，严格控制钢铁、煤炭等产能过剩行业和“僵尸企业”土地供应，制定鼓励支持政策，引导其退出、转产和兼并重组。

完善土地有偿使用制度。《纲要》提出，进一步扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，完善国有划拨用地管理制度。探索实行工业用地弹性年期以及长期租赁、先租后让、租让结合供地方式，推进采矿用地改革试点。探索土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。加快建立城乡统一的建设用地市场，健全市场交易规则和服务监管制度，完善土地转让、租赁、抵押二级市场，加强城乡土地价格调查与监测，规范土地储备管理。《纲要》提出盘活存量建设用地。制定工业用地等各类存量用地回购和转让政策，降低工业用地比例。明确闲置土地认定标准和程序，加快闲置土地处置，严厉打击浪费和囤积土地行为。

【解读】

1、工业用地市场化配置，以健全工业用地多方式供应利用体系、工业用地市场多主体供应流转体系、工业用地租价体系等为主要内容，通过差别化供应方式、土地弹性出让、差别化地价等一系列创新举措，优化土地要素配置，确保优质项目落地。

2014年12月底，国家发改委和国土资源部就已经联合下发《关于开展深化工业用地市场化配置改革试点工作的通知》（发改经体［2014］2957号），选择辽宁阜新、浙江嘉兴、安徽芜湖、广西梧州等4市为试点地区，开展工业用地市场化配置改革。嘉兴市对土地采取租赁方式供地、分阶段出让等差别化供地，对出让的工业用地实行弹性出让年限，按照不同产业类型和特点，分别设定10年、20年、30年、40年、50年不等的时间，灵活确定工业用地出让年限。工业用地弹性年期以及长期租赁、先租后让、租让结合供地方式，将成为重点改革方向。

2、工业用地市场化加强，土地利用必须符合进度要求，对闲置地的处罚力度加大。工业用地的供应将会明显减少，鼓励通过市场化方式获得存量土地用于工业产业开发。减少非公益性用地划拨，完善国有划拨用地管理制度；完善土地转让、租赁、抵押二级市场，制定工业用地等各类存量用地回购和转让政策，降低工业用地比例。

3、在工业用地价格方面，《纲要》没有明确提出提高工业用地价格和建立工业与居住用地的比价机制等，这意味着未来一段时期内，受整体宏观经济的影响，考虑降低工业企业的用地成本，工业用地价格不会短期内提高，即工业用地最 低价标准不会立即发布，这对于有用地需求的企业来说，正是取得工业用地的窗口期。根据国土部一季度的地价监测情况，工业用地的监测价格增长比较明显，这显示工业用地的市场化形式逐步明朗。而对于工业用地和居住用地的比价机制，前期预期机制确立后工业用地价格会有明显上升，但《纲要》中并未再重提，基本表明，顶层设计和具体执行层面的不可操作性，比价机制的制定基本上已经退出政策设计范围。

二、重点扶持新产业、新业态的发展

加快供给侧结构性改革要求优化国土资源利用结构。未来五年，国土资源供给结构将发生变化，传统生产性需求有所减少，新产业新业态发展用地需求增加。东部地区产业转移，中西部地区和海域能源资源供给仍需加强。

创新服务“稳增长”的用地政策。结合土地利用总体规划调整完善，围绕扩大有效投资，加快建设用地审批和供应，保障基础设施、民生工程、新产业新业态和大众创业万众创新用地需求。

优化土地开发利用布局。因地制宜安排各类用地，促进生产、生活、生态用地合理布局。加强产业与用地空间协同，进一步调整产业用地结构，优先供应战略性新兴产业及现代服务业等发展用地。

【解读】

2015年9月，国土资源部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部印发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号），明确了国家支持发展的新产业、新业态建设项目：属于产品加工制造、高端装备修理的项目，可按工业用途落实用地；属于研发设计、勘察、检验检测、技术推广、环境评估与监测的项目，可按科教用途落实用地；属于水资源循环利用与节水、新能源发电运营维护、环境保护及污染治理中的排水、供电及污水、废物收集、贮存、利用、处理以及通信设施的项目，可按公用设施用途落实用地；属于下一代信息网络产业（通信设施除外）、新型信息技术服务、电子商务服务等经营服务项目，可按商服用途落实用地。新业态项目土地用途不明确的，可经县级以上城乡规划部门会同国土资源等相关部门论证，在现有国家城市用地分类的基础上制定地方标准予以明确，向社会公开后实施。对于上述业态划分，能够明确企业的定位，有利于明确布局产业园区，提高产业整合的能力。同时，对于鼓励盘活利用现有用地、引导新产业集聚发展、完善新产业用地监管制度等方面进行了明确规定。

《纲要》从加快供给侧结构性改革、创新服务“稳增长”的用地政策、优化土地开发利用布局等角度出发，除了满足基本的民生工程用地外，对新产业新业态和大众创业万众创新用地提出明确的保障意向，有效保障中小企业发展空间，中小企业可以充分把握政策优势，自主选择相应的产业园区落户。

三、矿业用地发展突出区域性特征

统筹矿产资源勘查开发区域布局。推动中东部及东北地区矿业转型升级，统筹协调上游资源开发和下游产业发展，提高资源集约化开发水平。限制东部、控制中部和东北、优化西部地区煤炭资源开发，推进大型煤炭基地绿色化开采和改造。按照加快长江经济带创新发展的要求，促进上中下游矿产资源优势互补，互动合作，打造矿业领域生态文明建设示范带。

【解读】

矿业产业体系将重构，低端产业将逐步转变为中高端产业，冶金、建筑、基建、煤化工等行业将逐步衰落。我国矿产资源需求总量开始趋缓，需求重心开始转移，传统大宗矿产需求趋于饱和，同时新兴战略性矿产和清洁能源需求将持续升高，开发利用前景较好，尤其是传统的矿产资源开发区域，依矿建城的资源型城市等，区域性特征差异明显，在新型能源推广时代，矿业用地的退出成为历史的必然。

在严格的环境政策、用地政策规范下，矿山开发、矿业产业用地方式发生重大变化，绿色矿业、可持续发展将成为十三五期间矿业产业发展方向。在共享经济时代，矿业以及加工冶炼产业向海外转移是历史发展的趋势；对矿产资源开发的上、下游配套企业来说，经营区域应该更加注重矿业产业的生命周期，及时调整企业服务区域，注重区域性特征引发的系列调整。

以黑龙江为例，依据2013年国务院批准的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，推进老矿区的综合开发和延伸开发，据相关研究，提出重点发展的方向。一是提出构建新型矿业经济区，在重点建设黑河市嫩江县多宝山铜钼矿业经济区、黑河市逊克县翠宏山铁多金属矿业经济区、鹤岗市萝北县石墨矿业经济区、鸡西市密山石墨矿业经济区等四个新型矿业经济区。二是引导产业集聚发展对于大庆市、黑河市、鸡西市、尚志市等成熟型城市，培育矿区接续替代产业集群。煤城为例，可以在现有各市开发区的基础上，建设集煤炭开采、煤电转化、煤炭化工、矸石利用、煤产品物流、煤炭创意文化、煤区旅游于一体的煤业经济区。三是开发矿山工业旅游，借鉴河北省唐山开滦煤矿国家矿山公园、辽宁省阜新海州露天矿国家矿山公园与当地旅行社合作推出的特色工业旅游线路，挖掘和保护具有地域特色的工业遗产、历史建筑和传统街区风貌，开发旅游业。

四、地理信息产业发展潜力巨大

《纲要》提出完善地理信息产业政策，推动地理信息产品和服务不断提高附加值，向价值链高端方向发展。

【解读】

以航空航天遥感测绘、地理信息应用软件、高端测绘仪器装备、地理信息与导航定位融合服务等重点产业为依托，重点发展地理信息产业发展，加强地理信息和新技术、新应用的融合。目前，已经建立国家地理信息科技产业园，相关的行业优惠政策正制定出台，2014年，《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》（国办发〔2014〕2号）已经发布，在遥感数据获取和处理能力、地理信息装备制造、中高端地理信息技术装备生产大型企业、地理信息软件研发、高性能遥感数据自动化处理等核心基础软件产业化、地理信息与导航定位等方面，给予财政、金融、人才等诸多支持，十三五期间，地理信息产业将会迎来爆发式的增长。