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土地收购储备制度推行几年来，在显化土地资产、合理利用土地资源、落实城市规划、规范土地市场等方面发挥了巨大的作用，但依然存在法律依据缺失、部门配合不力、资金来源单一等共性的问题，成为土地收购储备制度进一步完善的障碍。除了上述问题之外，土地收购储备具体工作中几种常见难题，也值得我们研究。
他项权利设定致使土地难以收购他项权利设定包括几种情况，最常见的是拟收购的土地或地上建筑物被查封、抵押。按照我国现行法律规定，如果查封、抵押的财产短期内无法解除，将不能进行处置。因此，抵押的土地必须在解除抵押后，或者抵押人与抵押权人就土地收储补偿费的使用、债权债务等达成一致意见，同意办理土地收购储备并签订书面协议后，再予以收购。而被查封、冻结的土地一般不办理收购储备，确因城市建设等原因需要收购储备的，需与法院、债权人按照规定程序协商达成一致意见，解除查封或者查封相当价值的其他财产后，再实施土地收购储备。
另一种常见的情况是土地使用权人存在经济纠纷，或正在诉讼期间，短期内不能处置其资产。此类地一般不宜收购，确需收购的，可采取土地收购费用单独挂账、证据保全、委托企业上属单位暂管等措施，视法院判定的结果、债权债务双方达成的协议等再进行交易。
企业资不抵债阻碍土地收购
一是企业严重资不抵债，土地的补偿费远低于其债务总额，土地收购储备后易带来经济纠纷、职工情绪不稳定等不良后果；二是改制、破产企业职工安置费用缺口较大，高于正常收购补偿标准；三是企业负债较重，与债权人达不成合理债务处置方案，无法解决职工安置等问题。该类用地有别于上述他项权利中的纠纷情况，制定该类用地的收购储备政策应该在“以人为本”的大原则下区别对待。符合国家政策且又能自行安置职工的，原划拨地可以采取协议出让的方式出让给原土地使用权人处置，出让地则可自行转让；不能协议出让或转让的，可以制定优惠收购储备政策。
与城市规划难以衔接
最常见的问题是土地收购储备前期规划的范围，与拟收购地块的边界不一致，导致被动扩大收购范围，进而引发许多问题。如扩大收购范围后涉及大量居民住宅拆迁，而土地储备机构没有安置房源；扩大收购范围后涉及国防、军工、铁路、重大设施等特殊地上物短期内无法拆除、迁移，或者拆除、迁移的补偿标准过高，土地储备机构无力承担；扩大收储范围后新纳入地块的土地使用人，以破坏正常生产等名义索要土地补偿费高于正常补偿标准，且双方不能协商一致等。
遇到此类用地最佳的处理办法是土地置换，但土地置换必须符合下列条件：（1）原土地使用权人申请土地置换；（2）拟置换的土地是土地储备库中或当地土地供地计划中可以供应的土地；（3）拟置换的土地用途等符合土地利用总体规划和城市规划；（4）拟置换的土地用途符合产业用地布局等政策。如果不能置换，地上物可以迁出的，原则上仅支付迁移费，迁移费计入土地收购成本；不能或不必迁出的，在土地补偿面积中扣除该地上物基底占地面积。也可以考虑一次规划、分步实施的策略，同一规划范围内先集中攻关能顺利收购的地块，形成规模后逐步扩大收储范围。
无证土地及地上物的补偿
因历史遗留问题等原因，没有办理土地证和房产证但又不能定性为违章的土地、房产，其权属的确定应参照地籍登记管理规定，经四邻签字盖章认可，或经用地单位上级部门及当地基层政府管理部门认可，必要时在媒体上公告。经上述程序后，如其权属来源清晰、无异议，以现状使用者作为补偿对象进行收购。被土地执法监察部门认定为违法用地、闲置用地，却为规避处罚而申请收购的，如果达到国家无偿收回条件，应按照有关规定无偿收回；未达到无偿收回条件的，应在相关部门处罚后再予以收购，或经集体会审确定处罚与收购同时进行，其罚金在补偿费中扣除。
土地收购储备机制运行模式研究
土地收购储备机制运行模式的研究，是建立土地使用权收购储备出让机制研究不可缺少的组成部分，其理论和实践意义在于探索建立一个适合社会主义市场经济原则，具有本市特色的土地市场的调控机制，并通过这一机制的有效运行，使上海房地产市场的发展更加规范、有序、健康。
一、建立土地收购储备机制的背景
1．“六五”以来，上海城市经济发展对土地需求的推动作用。
土地是人类赖以生存、发展不可缺少的自然资源、对土地的需求一方面来自人类生存的基础需求，另一方面来自经济发展的需要。十一届三中全会以来，通过改革开放、解放思想，上海的经济驰入了高速发展的快车道，特别是1992年以来，在邓小平同志南巡讲话的推动下，经济发展跨上了一个更高的台阶。本市GDP增长连续四年保持在14％以上。经济的高速发展，加大了对土地的需求，推动了土地的开发和利用。据有关方面的统计资料，“六五”期间，全市的建设用地量为8.8万亩，“七五”期间，建设用地量为22.4万亩，比“六五”增长了1.5倍；“八五”期间，是上海历史上批准用地最多的五年。五年中，累计批地71万亩，比“七五”增长2.18倍。
2．土地供应制约着房地产市场的发展。
城市经济发展是城市土地的主要需求动力、但城市土地的供应应该、也必须与城市经济发展相适应，对比分析“六五”以来，本市经济发展与土地供应情况，可以发现，“六五”、“七五”期间，本市土地供应基本与经济发展保持同步均衡增长的态势。进入“八五”时期，伴随着经济的发展，土地的供应急剧增加，并且连年保持在较高的水平，平均每年批地总数为14.2万亩。“八五”期间一年的用地量比整个“六五”总批地量还多5.5万余亩。
土地的超量供应对房地产市场产生了明显的制约作用。即土地供应量的增加带动了房地产开发规模的增加。而商品房的供应总量又与商品房的销售率呈逆向发展趋势。其内在的含义是，超量供应的土地引发了大规模的房地产开发，商品房的集中应市，超过了市场在短期内的有效需求，使得本市近年来商品房的销售率逐年下降，商品房空置严重，空置率居高不下。
3．目前土地供应机制是造成土地超量供应的根本原因
土地供应机制是特定经济制度下土地供应内在关系的总和。包括土地供应计划、土地供应渠道、土地供应方式和手段等等。长期来，在国家计划经济体制下，本市形成了由计划管理部门根据项目，立项批地，然后由土地管理部门批拨土地的供应机制，十四届三中全会以后，我国经济开始实行向市场经济的转轨，特别是1992年房地产骤然升温以来，原有的土地供应机制受到了市场的严重冲击，原来由市、区土地局按职能权限审批用地的格局被打破了，多头审批，越权审批的现象十分严重。按市房屋土地局对1991年至1994年住宅建设用地的梳理结果，五年中，累计批出住宅建设用地23.9万亩，其中市批土地5.4万亩，占22.5％，各区、县批土地18.5万亩，占77.4％，由区、县土地局批出土地的数量远远大于市土地管理部门批出的土地数量，这种无序的供应机制直接导致了土地的供应总量的失控。
上述研究表明，本市房地产市场的发展，迫切需要建立一个符合社会主义市场经济特点，既适应经济发展需要，又有利于同国际房地产市场接轨的土地供应的调节机制，使房地产一级市场始终处于受控状态。
二、土地收购储备机制运行模式的建立与优化
1．土地收购储备机制运行模式的内涵与构成
土地收购储备机制实际上是法律规范下土地使用权的调节转换机制。即由政府或政府委托的机构通过征购，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发。在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后，根据城市经济发展对土地需求（或土地供应计划），有计划地以出让、转让方式将土地投入市场。
国外土地银行的经验表明：建立土地的调节机制有利于政府有效控制城市土地利用的规模和结构，实现对房地产市场的宏观调控，防止房地产价格的暴涨暴跌，同时，也可以保证政府对土地增值的回收。
土地收购储备机制运行模式由主要三个环节构成：
一是收购（或征购）。通过收购，实现土地使用权由集体或城市其他使用者手中向政府的集中。现阶段，收购可以界定为以下几种形式：即（一）“收”，收回闲置以及逾期未开发土地的使用权，按《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，房地产开发商获得土地使用权后，两年内没有实施开发，政府可以依法将土地使用权收回；（二）“购”，收购。对于部分地段好级差高但使用不合理的土地，或者在土地转让中价格明显偏低的交易地块，可以通过市场的方式从原土地使用者手中购回土地使用权；（三）“换”，置换。对在企业改制中，部分使用不合理的工业用地，可以利用价值杠杆，实现不同地块使用权置换，达到收回土地使用权的目的，以利干土地资源的重新配置；（四）“征”，征用。通过预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，使之进入土地储备程序。
二是储备。储备一般包括两部分内容。（－）对收回土地的开发或再开发，政府在取得土地使用权后，可以委托专门的机沟或单位，对土地实施开发或再开发，使生地、毛地变成熟地；（二）储备。储备时间的长短，则根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。据国外有关资料，一般城市土地的储备期为2—3年，较长的达7—10年，本报告认为，在储备机制建立初期，储备期可适当短些，以利于减少投入资金，随着储备机制的逐步成熟，土地的储备期可相应延长，储备期间，地块可以短期出租或利用，以增加收益。
三是出让。无论是通过收购、收回、置换或是征用进入储备的地块，出让时均视作一级市场行为，必须统一纳入土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、可以是招标、也可以是拍卖。随着土地市场行为的逐渐规范，出让的方式应逐渐转为招标和拍卖，以最大限度地实现土地的价值。
2．运行模式的建立和优化
本市土地收购、储备机制运行模式是建筑在现有土地供应模式基础之上的。
这是一种土地使用权通过划拨、出让等方式，由原土地使用人手中直接进入房地产市场的供应模式。这种模式的特点是：土地进入市场速度快，程序简单，政府不必或极少在土地上进行开发投资，因而也没有任何投资风险；相反，还可以在土地的出让中获得一部分级差收益。但是，这种模式的弊端也十分明显，最突出的是市场行为不易规范，容易因追求短期内土地的收益而造成总量的失控。
上述模式最显著的特点是土地的收购和土地的出让分别进行。在这一模式中，用作储备的所有土地均需由政府收购，进行开发后，再通过土地银行进入市场。其所有行为都是政府行为，这种单一政府行为的土地供应模式，非常有利于政府对土地市场的调控，也有利于土地出让行为的规范。但是，由于政府在土地收购和开发中需投入大量资金，而且周期一般较长，因此，对于经济实力较差的城市；政府往往无法承受巨大的资金负担。
权衡国外土地银行供应模式和本市现行土地供应模式的利弊，根据本市实际情况，提出以下土地使用权收购储备机制运行的优化模式：
优化模式体现以下几个方面的特点：
（1）吸收了国外土地银行机制的优点，通过“征”、“收”、“购”、“换”的方式，将出让土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴，有利于政府的宏观调控。
（2）改变了目前土地从原使用者手中直接进入市场的做法。通过储备对收回土地进行开发，使之逐步进入市场，进入市场的土地由生地、毛地逐步变为熟地，有利于规范一级市场的行为。
（3）采用比较灵活的多种储备形式，可以尽可能减少政府财政的支出。
二、土地收购储备机制运行模式的建立与优化
1．土地收购储备机制运行模式的内涵与构成
土地收购储备机制实际上是法律规范下土地使用权的调节转换机制。即由政府或政府委托的机构通过征购，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发。在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后，根据城市经济发展对土地需求（或土地供应计划），有计划地以出让、转让方式将土地投入市场。
国外土地银行的经验表明：建立土地的调节机制有利于政府有效控制城市土地利用的规模和结构，实现对房地产市场的宏观调控，防止房地产价格的暴涨暴跌，同时，也可以保证政府对土地增值的回收。
土地收购储备机制运行模式由主要三个环节构成：
一是收购（或征购）。通过收购，实现土地使用权由集体或城市其他使用者手中向政府的集中。现阶段，收购可以界定为以下几种形式：即（一）“收”，收回闲置以及逾期未开发土地的使用权，按《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，房地产开发商获得土地使用权后，两年内没有实施开发，政府可以依法将土地使用权收回；（二）“购”，收购。对于部分地段好级差高但使用不合理的土地，或者在土地转让中价格明显偏低的交易地块，可以通过市场的方式从原土地使用者手中购回土地使用权；（三）“换”，置换。对在企业改制中，部分使用不合理的工业用地，可以利用价值杠杆，实现不同地块使用权置换，达到收回土地使用权的目的，以利干土地资源的重新配置；（四）“征”，征用。通过预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，使之进入土地储备程序。
二是储备。储备一般包括两部分内容。（－）对收回土地的开发或再开发，政府在取得土地使用权后，可以委托专门的机沟或单位，对土地实施开发或再开发，使生地、毛地变成熟地；（二）储备。储备时间的长短，则根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。据国外有关资料，一般城市土地的储备期为2—3年，较长的达7—10年，本报告认为，在储备机制建立初期，储备期可适当短些，以利于减少投入资金，随着储备机制的逐步成熟，土地的储备期可相应延长，储备期间，地块可以短期出租或利用，以增加收益。
三是出让。无论是通过收购、收回、置换或是征用进入储备的地块，出让时均视作一级市场行为，必须统一纳入土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、可以是招标、也可以是拍卖。随着土地市场行为的逐渐规范，出让的方式应逐渐转为招标和拍卖，以最大限度地实现土地的价值。
2．运行模式的建立和优化
本市土地收购、储备机制运行模式是建筑在现有土地供应模式基础之上的。
这是一种土地使用权通过划拨、出让等方式，由原土地使用人手中直接进入房地产市场的供应模式。这种模式的特点是：土地进入市场速度快，程序简单，政府不必或极少在土地上进行开发投资，因而也没有任何投资风险；相反，还可以在土地的出让中获得一部分级差收益。但是，这种模式的弊端也十分明显，最突出的是市场行为不易规范，容易因追求短期内土地的收益而造成总量的失控。
上述模式最显著的特点是土地的收购和土地的出让分别进行。在这一模式中，用作储备的所有土地均需由政府收购，进行开发后，再通过土地银行进入市场。其所有行为都是政府行为，这种单一政府行为的土地供应模式，非常有利于政府对土地市场的调控，也有利于土地出让行为的规范。但是，由于政府在土地收购和开发中需投入大量资金，而且周期一般较长，因此，对于经济实力较差的城市；政府往往无法承受巨大的资金负担。
权衡国外土地银行供应模式和本市现行土地供应模式的利弊，根据本市实际情况，提出以下土地使用权收购储备机制运行的优化模式：
优化模式体现以下几个方面的特点：
（1）吸收了国外土地银行机制的优点，通过“征”、“收”、“购”、“换”的方式，将出让土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴，有利于政府的宏观调控。
（2）改变了目前土地从原使用者手中直接进入市场的做法。通过储备对收回土地进行开发，使之逐步进入市场，进入市场的土地由生地、毛地逐步变为熟地，有利于规范一级市场的行为。
（3）采用比较灵活的多种储备形式，可以尽可能减少政府财政的支出。
中国土地一级开发网
